1915年，俄蒙2國狼狽，中國如何簽了一份，讓外蒙古半獨立條約？

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1914年9月8日，中國政府、俄國政府、庫倫當局三方談判，在中俄邊境小城恰克圖的俄商會館正式開幕。

俄方代表團由6人組成，他們是全權專使、駐蒙代表兼總領事密勒爾，顧問、邊境專員錫特羅倭，顧問、駐庫倫領事館工商部特派員博羅班，參贊、駐北京公使館翻譯官卜倫納，參贊、駐瑗琿副領事館官員連納，翻譯阿比都。

外蒙古代表團的成員有全權專使內務長畢克里圖公爵達喇嘛達錫扎布，財政長土謝圖汗部親王察克都爾扎布，參議司法次長扎薩圖親王烏泰，兵部一等參議郡王達木丁蘇倫，外交次長車林多爾濟公、濟克吉特扎布公，翻譯有阿木薩拉諾夫和卓克托等。

第十四次會議後，達錫扎布因病回庫倫，外蒙古當局改派司法次長希爾寧達木定為首席代表。

中國代表團以畢桂芳和陳籙為全權專使，蒙藏院參事陳毅為顧問，外交部僉事王景歧、蒙藏院僉事范其光為參贊，王鳳儀、阜海為翻譯。

畢桂芳為八旗漢人，京師同文館畢業，曾遊學俄國，通曉滿、蒙、俄等多種語言。清宣統年間及民國初年，他歷任駐海參崴總領事、科布多辦事大臣、護理黑龍江都督等職，長期活躍在對俄及矇事交涉的第一線。

陳籙曾留學法國，長期在清外務部及民國外交部供職，任駐墨西哥公使，有著豐富的國際法知識和外交經驗。陳毅是國內著名的蒙古學家。

1、名號之爭

三方談判大致可以分為兩個階段，第一階段從第二次會議到第十六次會議，談判主要圍繞國號、帝號等問題和駐庫大員問題進行。第二階段從第十七次會議開始，主要解決稅則、鐵路郵電、訴訟、內外蒙交界地帶不殖民等問題。

俄國在談判中採取了偏袒外蒙古的立場，協議是按有利於俄蒙尤其是俄國的方向達成的。這是恰克圖談判的基本發展脈絡。

根據中俄《聲明文件》，中國對外蒙古擁有宗主權；而根據中俄《聲明另件》，外蒙古土地是中國領土的一部分。

為了體現中國對外蒙古的領土主權，早在中國議約專使離京之前，民國總統袁世凱就面諭畢桂芳、陳籙向俄蒙專使提出四條以為開議條件：

①外蒙古承認中俄《聲明文件》及《另件》；

②外蒙古聲明並無獨立情事；

③活佛仍用哲布尊丹巴呼圖克圖名號；

④外蒙古取消「共戴」年號，遵用民國年曆。

在恰克圖談判的第四次會議上，中國專使提出上述四項條件，要求外蒙古方面先行承認。外蒙古專使要求先解釋宗主權的含義，對於中國政府取消國號、帝號的要求，表示「萬無討論之餘地」。俄國專使附和外蒙古的觀點。

密勒爾建議中國接受外蒙古的建議，先就外蒙古的自治權做出解釋。他還以摩洛哥、埃及和朝鮮等國為例，證明「博克多汗」名號與宗主權並不抵觸。

至於共戴年號，密勒爾認為可與民國年曆並列。

在第五次會議上，中國專使對四項條款進行了解釋：

第一款為會議之基礎，否則會議無從成立。外蒙古以不得宗主權解釋為由拒絕承認，殊難理解。

第二款，俄國早已聲明只承認外蒙古自治而不承認外蒙古獨立，外蒙古在國際上已無獨立事實。

第三款，自治地方，不能設皇帝，宗主權之下，不容有皇帝。中國領土，全歸大總統管轄，更不該有皇帝。

第四款，外蒙古為中國領土內之自治地方，不能有年號。至於陰曆紀年，為尊重人民習慣起見，政府不予干涉，但正式公文必須用公曆。

中國專使指出：摩洛哥等為保護國，保護國可以有政府，即可以有帝號。領土一部分內之自治地方，不能有國，不能有政府，亦不能有帝號。中俄《聲明另件》明確規定外蒙古為中國領土之一部分，故不能援引朝鮮等國例，不能有國號、帝號。

三方還就「博克多汗」名號是否代表皇帝展開了爭論。俄國專使引埃及、朝鮮等為例，認為「博克多汗」與「蘇洛坦」「艾米爾」「碑」等名號一樣，在各國文字內無相當譯意。

中國專使則認為，雖然蒙文中無「皇帝」字樣，但蒙人中有「博克多汗」名號者，蒙人必視為神聖至尊者，且前清皇帝亦被尊為「博克多汗」，故博克多汗與拉丁語「jenperator」、斯拉夫語的「tzar」、日爾曼語的「kaisha」一樣，「字雖不同，義則為一」。

外蒙古專使則主張用「額真汗」。

2、俄國的威逼

關於外蒙古用「政府」還是「官府」名義問題也有爭議。一般意義的「政府」通常等同於一個國家的中央政府，如中國政府、俄國政府等。而作為一個國家內部的地方政權，一般不能單獨使用政府名義。所以，中國要求外蒙古放棄「政府」的名義而使用「官府」。

而外蒙古從其獨立立場出發，堅持使用「政府」名義。俄國專使支持用「政府」名義，但認為條約涉及的範圍只能是喀爾喀四盟及科布多地區，不推廣到全蒙古。

在第六次會議上，中國專使提出了活佛名號用「哲布尊丹巴呼圖克圖汗」的修正案。

應外蒙古代表要求，中國專使還提出了關於宗主權的解釋九條和自治權的解釋五條。

外蒙古對此並不接受，仍堅持保留「蒙古國」國號和「額真汗」名號。在雙方爭論不休的情況下，俄國專使建議休會。

恰克圖談判是以中俄聲明文件為指導原則進行的。中國專使提出以外蒙古放棄獨立並取消國號、帝號作為談判進行的政治基礎，是完全合理的。

第六次會議後，俄專使造訪陳籙，表示中國「提出四款，毫無磋商餘地。惟有一語忠告，將此一筆勾銷而已。外蒙立國，業經四年，此次會議，斷難更改制度，以破壞其已成之政府。」

在俄國的恫嚇下，北京政府不得不於10月15日致電恰克圖的中國代表，指示他們「相機和平磋議，免致決裂」。

在10月8日的第七次會議上，遵照北京政府的指示，中國專使決定在活佛名號問題上做出讓步，使用「外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗」。

在第九次會議上，三方分別提出了自己的協約草案。

外蒙古草案中對國號、政府問題的要求依然強硬。在第十次、第十二次、第十三次、第十四次、第十六次會議上，三方代表就「國號、政府」問題反覆爭論。

外蒙古專使認為，宗主權即獨立國與自治國之關係，蒙古作為半主權國，應該有國號和政府並用蒙古年曆。他們要求保留「蒙古國」國號和「額真汗」名號，稱其各部部長為「總長」。

中國代表對此堅決反對。

俄國專使也說《俄蒙協約》和《商務專條》及中俄《聲明文件》中無「蒙古國」的提法。

外蒙古專使仍堅持要求保留國號帝號並將約文中的「外蒙古」改為「蒙古國」或「蒙古」。

俄國專使批駁了這種說法。

他指出：

此次會議是依據中俄《聲明文件》而非《俄蒙協約》，而且《俄蒙協約》的精神早已包含在《聲明文件》內；協約中的「蒙古」為俄國對外蒙古的習慣稱法，即指喀爾喀四盟和科布多兩處；《俄蒙協約》中無「蒙古國」字樣，至於「蒙古烏盧松額真汗」，俄文譯作「蒙古人民主」，而「蒙古人民」僅指外蒙古人民而言。

中俄兩方議定了協約第四條，即活佛用外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號，受中華民國大總統冊封，外蒙古公事文件上用中華民國年曆兼用蒙古干支紀年。

外蒙古專使表示待討論自治權各款後，再議承認此條與否。後來，蒙方在第二十二次會議上承認了此條。

3、派員問題的爭執

外蒙古是中國領土的一部分，中國在外蒙古設官由來已久。雖然中俄《聲明文件》規定中國不能在外蒙古設官，北京政府仍然希望通過恰克圖談判挽回部分權利。

為此，中國代表在協約草案里提出：

外蒙古交涉事宜應歸中央政府，或中央政府所派官吏辦理，外蒙古自治衙門，不得直接受授。活佛無接受外國外交官及派遣外交官赴外國之權。所有訂立國際條約之權，應完全歸中央政府。

外蒙古如有內亂，中央政府得派兵保護。外蒙古自備兵隊，中央政府視為必要時，得隨時調遣。外蒙古平時軍事計劃及聘用外國人佐理軍務，須預先報告中央政府核准。

庫倫駐辦事大員一員，有隨時獨見活佛之權力，得帶衛隊三百名。烏里雅蘇台，科布多各駐副大員一員，得帶衛隊二百名。恰克圖設理事一員，得帶衛隊五十名。他處視商務繁盛時，中國得斟酌添派理事駐紮，每處衛隊人數亦為五十人。

在第十七次和第二十三次會議上，中國政府代表就外蒙古內亂時中央政府派兵和駐庫大員衛隊的規模問題與俄蒙兩方進行談判。

中國代表的論據是，土耳其是埃及的宗主國，土耳其有權派兵到埃及；當年準噶爾侵擾外蒙古時，外蒙古無力抵禦；1911年外蒙古獨立時，中國商民利益遭到巨大損害。

俄蒙代表指責中國派兵違反中俄《聲明文件》第三款，指出，中國既然賦予外蒙古自治權，則外蒙古必能維持兵隊負責治安，至於準噶爾之亂，不能視為內亂。

北京政府在派兵平定外蒙古內亂及限制聘用外人佐理外蒙古軍務問題上「恐招俄忌」，電告中國代表此條「似可姑置」。

對於中國提出的三百名駐庫大員衛隊的人數，俄蒙代表也提出了質疑。外蒙古以其有能力保護中國代表和人民為由，認為三百人的數目「似覺太多」，只同意派一百人。俄國代表也說「蒙古諸物昂貴，勢難多帶衛隊」，要求中國壓縮衛隊規模。爭論以中方的退讓結束。駐庫大員衛隊數目被減為二百名，佐理專員衛隊減為五十名。

4、關於稅則問題

所謂「稅則」問題，即中國內地商民在外蒙古經商是否應納稅及納多少稅的問題。中國要求在外蒙古的中國商民完全免稅。

外蒙古為了彌補其財政虧空，以「自治」的名義要求對中國內地商民的苛捐雜稅合法化；俄國要求中國內地商人在外蒙古交納捐稅，同時要中國承認其在俄蒙《商務專條》中獲取的免稅特權。三方就此展開了激烈辯論。

在第二十六、二十七次會議上，中國專使援引「現勢發生問題」條款，指出外蒙古現有厘卡，系原中國政府所設，「現勢改定之後，即應裁撤」。

而俄蒙專使認為，所謂「現勢改變之處，乃是承認外蒙自治以後厘金機關，當然歸蒙古官吏管理，所收之厘金稅課，應作為外蒙自治官府財政費用」。

在這兩次會議上，中國代表認為：

「中國乃外蒙之宗主國，而俄蒙商務專條所許俄人之權利，反較多於中國人，於理實屬不合。故中國政府必令在外蒙古之中俄兩國商民於商務上得享同等之權利。」

而俄方卻認為，「按照中俄各條約，彼等向有此權，現在只保存其故有之地位而已」。

俄方代表為了論證中國內地商民在外蒙古應交納捐稅，還提出以下論據：

中國內地對外蒙古出口多，進口少；俄國對外蒙古出口少，進口多。為了達到中俄對外蒙古貿易的平衡，必須對中國商貨抽稅。

中國代表則認為「中國商民雖具有優勝之處，然近俄人在外蒙古之商務日漸發達，其情形已大改變」。

第二十八次會議上，中國專使不再堅持中國內地商民在外蒙古貿易完全免稅的立場，轉而要求明確規定稅捐的數目，降低現行稅率，防止外蒙當局任意增加稅額。

然而，中俄蒙三方在具體稅率的問題上出現了明顯分歧。當時外蒙古當局對中國內地一般商品收取的捐稅是值百抽五，煙酒稅是值百抽十。外蒙古代表聲稱，以後稅額將增加一倍。俄國專使說這已是最低稅率，無可再減。

中國專使指出：

中國商民在中國內地尚未交納值百抽五之厘金清朝前駐庫倫辦事大臣在外蒙古所設的貨捐也未至值百抽五之重，外蒙古當局向中國內地商民徵收如此重稅，中國政府斷難同意。

俄方提出值百抽二半的折中方案，外蒙古專使卻以未得官府訓條為由拒絕表態。

中方認為，外蒙古是中國領土，「關稅」一詞有損中國主權，主張用「貨捐」。

1915年3月中旬，第三十七次會議上，中方表示內地一般商品值百抽五、煙酒值百抽十的稅率可以接受，「唯務須正式擔保將來不能再行增加」。

然俄方堅持按其原條文通過，「不能更改一字」，「直系命令」。會議沒有結果。

第三十八次會議只開了16分鐘，中俄雙方各將原有立場重述了一遍，外蒙古方面贊同俄方條文。在第三十九次會議上，外蒙古以免納在外蒙古中國內地工人的雜捐為條件，希望中國承認俄方條款。中方要求加人「外蒙古商民在中國貿易，仍照舊章」。俄方則重提原議。只開了30分鐘的第四十次會議仍是各說各話。

談判已無法進行下去。

被對日交涉搞的焦頭爛額的北京政府認為撤使停議對我方未必有利。北京政府責成稅務處督辦梁士詒與俄國駐華公使庫朋斯齊就此進行磋商，要求將原文後半段修改為「洋貨由外蒙運入者，須照光緒七年陸路通商條約辦理」。基於其主要的意圖已經達到，俄方接受了中方的提議。稅則問題遂告成議。

5、關於郵政、電報問題

俄蒙鐵道條約談判在恰克圖談判前已達成共識，恰克圖談判開始20多天後，外蒙古專使背著中國中央政府代表，在9月30日與俄國專使簽訂了非法的《鐵道條約》和《電線條約》。

外蒙古當局背著中國政府將鐵道修築權擅自給予俄國的行為引起了中國政府的強烈不滿。11月中旬，中國駐俄使館對俄蒙締結《鐵道條約》提出抗議。

俄國外交大臣沙查諾夫指示密勒爾明確拒絕與中國討論鐵道問題。

中國專使與俄蒙專使在第十七次、第十九次、第二十次會議上就鐵道郵電問題進行了爭論。三方爭論的焦點在於鐵道郵電是否屬於外蒙古自治權的範圍。中國專使以法國在越南有郵政為例，論證鐵道郵電為宗主權的一部分，要求由中央政府辦理外蒙古的鐵道電線郵政事務。外蒙古專使則以中俄《聲明文件》第三條規定外蒙古有整理工商事務權為由，認為鐵道電線郵政是其自治權之一，堅持它有管理鐵道郵電的專權，同時承認中國在蒙郵政照常存在。由於俄蒙態度強硬，談判陷於停頓。

為了打破僵局，北京政府決定做出讓步。

1915年5月15日晚，密勒爾送來照會，聲稱「將原議之郵政、台站兩條變更，先此警告」。5月16日，外蒙古當局派出警察查封恰克圖的中國郵局。當日下午，北京政府外交部指示畢桂芳等：「電線事…照協定條文通過，以便早日簽字。」

外蒙古電線條款談判以俄方的勝利而告結束。郵政問題亦按俄蒙方案處理。鐵道問題談判則不了了之。

6、劃界、赦罪、內蒙古人自由信仰黃教問題

恰克圖談判中還涉及了劃界、赦罪、內蒙古人自由信仰黃教和內外蒙交界地帶不殖民等問題。

所謂劃界問題，就是劃定外蒙古與內蒙古、新疆、阿勒泰等接壤地區的界線問題。1913年外蒙古軍退回外蒙古後，仍佔據著達里岡愛等地。因此，如何解決達里岡愛的歸屬問題，成為了談判的重要議題。

達里岡愛位於內蒙古錫林郭勒盟、外蒙古車臣汗部與土謝圖汗部之間，西臨張家口至庫倫的大道，有豐饒的牧場，戰略位置十分重要。中國專使按照中俄聲明另件第四款關於外蒙古範圍的規定，指出達里岡愛不屬外蒙古管轄範圍。清代，達里岡愛牧場及其附近驛站歸察哈爾都統管轄，所以，達里岡愛自應劃歸中國。

中國專使表示如果外蒙古願將達里岡愛交還中國，可以將察哈爾都統所屬台站讓於外蒙古，遭到蒙俄專使的拒絕。談判遂不了了之。外蒙古與俄國聯手干涉中國在內蒙古的施政。

俄方在協約草案中提出了超出《聲明文件》的一系列條款：

（1）關於寬赦內蒙古叛附外蒙古人員——中國赦免輔助庫倫起事之內蒙古人，允許其留住喀爾喀或返回原旗；這些人回旗後，享有從前應享之權利，並有權保留哲布尊丹巴給予之封號；如果他們不願回旗，中國政府不應強迫和加害其親族，並允其親族有遷居外蒙古之權。同時，外蒙古也保證留居的內蒙古人有權返回中國並保存以前各項利益及名號，其親族有財產不可侵害且返回中國之權。

（2）關於保護內蒙古人宗教信仰自由——中國應擔保中國境內之蒙古人個人自由及財產不可侵犯，舊時風俗不被改變且可以自由信仰黃教。中國應承認哲布尊丹巴呼圖克圖及其後繼者為黃教教主。外蒙古也相應保證居住在外蒙古之中國（內地）人個人自由及財產的不可侵犯。

（3）關於中國在內外蒙交界不殖民不駐兵——外蒙古不在該處（指內外蒙邊界)表示進取態度，中國應在與外蒙古交界的達里岡愛、哲里木盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟各地，不殖民、不設治、不駐兵。

1915年4月17日，俄方專使密勒爾與中國專使會晤，向中方提出了中蒙雙方互赦政治犯、中國不在內外蒙交界殖民、中國不阻止內蒙古人前往庫倫參拜哲布尊丹巴等要求。

中方代表以內外蒙交界地帶不殖民一條鐵出會議許可權範圍，中方代表「無權討論」為由加以拒絕。密勒爾競以罷議相威脅，聲稱談判如果破裂，應由中國政府完全負責。恰克圖會議因此停議半月有餘。

俄國政府拋開恰克圖的中國專使而與北京政府直接交涉。4月21日，北京政府外交總長孫寶琦派員告知俄國駐華公使：

關於不準中國在內外蒙交界地帶殖民一項，因涉及內蒙古，中國不能同意，請俄國放棄這一要求；至於內蒙古人前往庫倫參拜，中國對此事不打算加以限制，但也很難承擔國際義務。

俄國外交大臣沙查諾夫讓俄國駐華公使庫朋斯齊威脅中國政府：俄國好不容易才說服外蒙古放棄了吞併內蒙古的打算，為了免生枝節，希望中國趁外蒙古當局和俄國政府都表現出肯於接受意見之機，儘快按俄方的意見，結束拖延已久的三方談判。

庫朋斯齊遵令對北京政府施加了壓力。北京政府原則上同意了俄方的要求，並於4月29日將此事電告畢桂芳和陳籙。

5月8日，中俄商妥：將內外蒙交界地帶，留作當地人民游牧之地；里數範圍待劃界時詳議；雙方在《協約》簽字時在北京互換照會。

5月10日，以俄方在訴訟問題上讓步為條件，中方同意：赦罪由中國政府單方面辦理；內蒙古人前往庫倫參拜一項併入赦罪文中；因顧及國體關係，這些問題不列入協約，用外交照會的方式解決。

關於赦罪和內外蒙交界地帶不殖民問題的談判以中國的讓步告終。

1915年6月7日，經過9個月的漫長談判，《中俄蒙協約》終於簽字。

（正文完）

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