清朝時期江蘇省公務員數量大致推算，遠遠比現在一個縣還要少嗎？

2026年03月19日22:42:16 歷史 1491

道光十一年，公元1831年，江南蘇州城裡，一位老舉人搖著蒲扇，對同案說道：「這一省官員也就那幾百號人，哪裡管得過來？」這句略帶牢騷的話，其實點出了一個事實：在人口稠密、賦稅沉重的江蘇，清代真正有品級、有編製的「公務員」，數量遠比很多人想像中要少。

如果拿今天的視角來打量，當年的江蘇，不僅是經濟重地，也是人口大省。乾隆中後期到道光年間，江蘇人口在三千萬上下波動，在全國屬於最富庶的一批地區。而就在這樣的地方，從省城江寧府，到各府、州、縣衙門，把所有「在編官員」算在一起，大致也就三四百人，即便把遺漏的算上，也難超過五百人。這個數字放在今天，不過是一個中等縣城的公務員規模。

有意思的是，清代官方的「官職名冊」看著密密麻麻，真正算人頭時，卻顯得很「寒酸」。原因不難理解：一大半日常事務，壓在沒品級的典吏、書吏、皂役身上，他們不在正式編製之內，也不算「官」，頂多算衙門裡的辦事人員。為了便於對比，以下以道光初年為時間背景，以江蘇為樣本，看看那時一省的「公務員」究竟是個什麼規模。

一、省級大員看著顯赫，人頭卻少得可憐

道光初年的江蘇，表面上官銜林林總總，層級很高，權力很大，真正算人數時，卻出奇地精簡。

江蘇名義上只是一個省，但因為地位特殊，省級層面牽涉到的衙門不少。除了普通省份都有的布政使司、按察使司、學政衙門之外，還有兩江總督、漕運總督、江寧織造、兩淮鹽政這些「帶顏色」的機構。聽著氣派，攤開來看，卻是「官高人少」。

兩江總督坐鎮江寧，統轄江蘇、安徽、江西三省，是清代重地之一；江蘇巡撫駐蘇州，具體負責一省民政；學政則負責全省的科舉、教育。按清制，總督、巡撫、學政的衙門，都不設正式的佐貳官，只有一位主官，其他多為未入流的幕友、幕賓、書吏等。也就是說，從制度上算，三大省級大員的「編製官員」只有3人。

真正承擔江蘇省行政、財政主要事務的是布政使司和按察使司。布政使掌全省賦稅、錢糧、府縣考成等事，按察使主管刑獄、司法、監察。兩個衙門在編人員合起來，也沒多少：

布政使司內，布政使本身算一員，下設經歷、理問、都事、照磨、庫大使、倉大使等，共7人，這還是把所有有品級的屬官都算進去的數字，典吏、書差等未入流人員一律不在統計之中。

按察使司更為精簡，除了按察使本人，再加上經歷、照磨、司獄等官，正式在編也就4人。一個省的司法體系，明面上只靠這麼幾位「有品級」的官員撐著。

江蘇還有一個格外醒目的衙門，就是設在淮安的漕運總督府。大運河是清代賦稅命脈，漕運總督品秩高、權力大，然而整個漕運體系在江蘇境內，真正算在編的文職官員，也就是十來人：漕運總督一人，巡漕御史數人（按慣例設4人，其中2人在淮安，2人在通州），再加上督糧道、同知、通判以及庫大使、攢典、管糧等屬官，按記載折算下來大約11人左右。

還有一個頗具特色的機構——江寧織造。江寧織造歸內務府管理，主要負責皇室御用絲綢等貢品。這個衙門在地方上風頭不小，江寧織造本人也多由內務府包衣出身的重臣擔任，但從編製看，卻只有一名「江寧織造」在冊，其餘辦事人員多數是內務府派出的下屬，不列入地方官僚體系。

鹽務方面，兩淮鹽政權力也相當大。鹽運使一人，從三品，下屬經歷、知事、庫大使、巡檢等，再加上運同、運副、鹽課司大使、鹽引導批驗所大使等等，各類有品級的鹽官算下來，大致32人。這已經是江蘇境內比較「人多」的系統之一。

把這一圈省級衙門羅列下來：兩江總督、江蘇巡撫、學政、布政使、按察使、漕運總督、江寧織造、兩淮鹽政，連同屬官一併統計，江蘇省一級在編文職官員，大約58人上下。河道總督、提督等系統中也存在部分文職，不過數量有限，即便補上，總數也拉不高。

這樣算下來，一個人口上千萬、賦稅佔全國重要比例的大省，在省級層面的「公務員」，也就是幾十人，未免有點「單薄」。

二、從道、府、廳到州、縣：官多級別細，人卻越算越少

順著行政層級往下看，江蘇的在編官員分布得更清楚。結構完備，人員極少，是最大的特點。

一、道、府、廳：層級不少，基本靠「獨當一面」

清代在省下面設「道」，分掌鹽法、河道、漕運、驛傳等事務。按照《清史稿·職官志》的記載，道光時期，江蘇境內沒有分守道，只有分巡道6道，包括蘇州道、蘇松太倉道、常鎮通海道、淮揚海道、徐州道和江寧道。每一道，就一名道員，道署不設有品級的佐貳官，只有典吏、書役協助辦理日常事務。

這樣一來，道這一級，在江蘇全省總共也就6人列入正式編製。看起來是「牧一方」的地方大員，真實的數字，其實非常直觀。

再往下是府。按照《光緒會典》的數據，全國共有一百八十餘府，江蘇有8個府治，對應8名知府。知府這一級，是地方行政體系的關鍵樞紐，衙門結構比較完整，同知、通判視事務繁簡酌情增設。全省範圍內，同知、通判合計8人。

每個府治，除了知府和佐貳外，還設經歷、照磨、司獄等有品級屬官，以及宣課司大使、稅課司大使、府倉大使、僧綱司都綱、道紀司法都紀等合署人員。8個府合起來，這些屬官加總為64人。與知府8人、同知通判8人一併計算，府一級正式有品級的官員，共80人。

「廳」的設置更有地方特色。最早廳只是同知、通判的辦事機構，後來逐漸升格，成為與府、直隸州同級，或者與州縣同級的行政單位。江蘇境內直隸廳和散廳各一處，連同經歷、照磨、司獄、庫大使等屬官統計下來，廳一級的正式編製約10人左右。這一層級總體加起來，道、府、廳三級共約90人。

二、州、縣：親民官最多的一層，數字依舊有限

州分直隸州和散州兩種，全國有直隸州七十餘，屬州一百四十餘。江蘇在道光時期共有直隸州3個、散州3個。直隸州的知州為正五品，散州為從五品，各1人。知州屬下設州同、州判，分別為從六品、從七品，加上吏目和巡檢各1人，都是有品級的官職。

這樣算下來，一州有在編官員5人，6個州共計30人。算是江蘇地方行政中很「中等」的數字，看著不多，實際卻擔著不輕的地方事務。

再往下就是縣。道光年間，全國縣一級行政單位在一千三百餘個，江蘇有縣62個。每縣設知縣一人，正七品。知縣統管一縣訴訟、稅課、徭役等日常事宜，屬於典型的「父母官」角色。

知縣名義上有佐貳官縣丞、主簿，但是否設立數量多少，全看地方事務繁簡。《光緒會典》記載，全國縣丞345人，江蘇佔29人；主簿全國共55人，江蘇佔14人。由此可以反推出，江蘇不少縣是沒有配齊這兩類佐貳官的，有的縣甚至只有一個知縣獨挑大樑。

把江蘇範圍內的知縣62人、縣丞29人、主簿14人合併統計，縣一級有品級的「在編公務員」共105人左右。許多縣裡的具體事務，其實多靠典吏、書差、里甲、保甲等運作，這些群體不入官籍，卻支撐了基層治理。

州、縣合併計算，江蘇一省在該兩級的編製官員為135人。這是最貼近百姓生活的一層，卻依舊沒有想像中那麼「人頭濟濟」。

三、教職官、旗營衙門與「隱身」的龐大辦事群體

講到這裡，省、道、府、廳、州、縣的主官及其佐貳大致鋪陳完畢，看起來江蘇全省的有品級在編官員不過三百五六十人左右，有人可能會覺得，這個數字是不是偏低？實際上，這已經把主要行政和司法官員差不多算全了。

一、有品級的「教書匠」：教授、學正、教諭

清代重視科舉，也重視地方教育。因此，在府、州、縣的衙門體系之外，還有一個相對獨立但同樣有品級的系統——教職官。

府學設教授，秩正七品；州學設學正，秩正八品；縣學設教諭，秩正八品。這些人不負責具體民政，卻承擔著教化、管理地方生員、主持鄉試童試等職能，也可以理解為教育系統的「官校長」。

以江蘇8府、6州、62縣計算，教授8人、學正6人、教諭62人，加在一起共76人。這些人嚴格意義上也屬於「在編官員」，只是分管方向不同，不負責直接行政。

把這一部分加進去，前面已經統計的省、道、府、廳、州、縣各級官員359人，再合併教職官76人，大體得出一個接近的數字——江蘇全省在道光初年前後，大約有430名左右有品級、有編製的文職官員。

二、尚未算全的：旗營衙門中的文職人員

除此之外，還有兩塊容易被忽略的地方。一塊是駐防八旗將軍衙門，一塊是綠營、提督系統的行文軍職中的文官。

江寧是重要的八旗駐防地，兩江總督衙門與將軍衙門在此並存，八旗將軍麾下並非只有軍人，也設有一些管理倉儲、口糧、檔案、訓導的文職官員。提督衙門作為正二品武職，其體系中也少量配屬文官。不過這些人往往歸兵部或軍機處登記，統計時並不列入地方民政系統，名目也不如布政、按察等機構清晰，數量通常被概括為「數十人」。

縱向看，即便把上述所有零散系統都盡量補齊，江蘇一省在道光年間的有品級在編官員，總數穩定在五百人以內的判斷，仍然比較可靠。這一點與很多研究清代官制的學者推算結果相一致。

三、真正龐大的，卻是「不算官」的辦事人群

不得不說，清代的官方名冊讓人容易產生一個誤解：只看到那幾百個有品級官員，容易忽略了站在他們身後的大量幕僚、書吏、衙役、壯丁。

知府、知縣日常處理文書，主要靠幕友、師爺起草，典吏、書吏抄寫，門子、皂役傳達執行。縣衙征糧差派、審案傳喚、巡邏捕盜，都離不開這些「無品級」的人。而他們的人數，有時遠遠超過有品級的官員。

舉個簡單的情形，某個縣衙只有知縣一人列入正式在編，再加一名縣丞或主簿，就算滿額兩人。可實際運作中，縣裡可能養著幾十上百名衙役，再加上書吏、里甲、里正等輔助力量，真正參與治理的人比「官」多得多，只是他們不算在「官員編製」之內。

如果從制度角度看，這些人不算公務員，只是臨時、半固定的辦事人員。但在百姓眼中，衙役也好，書吏也罷，都是「衙門裡的人」，一樣代表官府的臉面。道光年間蘇州一帶的諺語，說「惹不起衙門裡的師爺和皂隸」，就是對這種現實的一句直觀概括。