魯政委、郭於瑋、章怡（魯政委系興業銀行首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）
要素市場化配置，試點舉措
2025年9月11日，國務院印發《關於全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批複》（國函〔2025〕86號），批複同意自即日起2年內開展北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點。
這些試點地區2024年經濟總量合計超過全國的四分之一，既有京津冀、長三角、粵港澳等國家重大戰略地區，也包括我國發展基礎較好的都市圈及核心城市，改革範圍兼顧東中西部。
具體來看，地區試點方案總體結構基本一致，內容落腳點就在「要素」的配置變動上。我們根據政策原文，系統梳理了技術、土地、人力、數據、資本、資源環境六大要素26個維度的試點舉措，分析了十大試點地區要素市場化改革的共性舉措和差異化實施方案，可以發現：
各地要素市場化配置綜合改革的試點舉措大多數是基於各地的先進實踐經驗進一步鞏固推廣，儘管措施並非全新，但試點地區因地制宜開展差別化改革探索能夠沉澱先進經驗，為「十五五」期間更好地推動構建全國一體化的要素市場體系提供支撐，以期形成全國可複製可推廣的路徑模式。
其中，高水平對外開放的相關探索以粵港澳大灣區內地九市、北京城市副中心、滬杭甬地區為主，更側重數據要素、跨境資金流動、高端人才引進以及國際合作等；重慶、成都、鄭州等中西部城市則更傾向於土地要素的跨區域流轉，勞動力人才的有序流動，以及內陸開放通道和區域協同共建等；福廈泉作為對台聯繫高地，更為強調各類要素對台合作先行先試；合肥作為風投之城和科技新貴，探索的方向主要是科技成果轉化，創新資本支撐戰略新興產業發展。不僅如此，要素市場化改革試點地區跨市、跨省，且舉措中涉及多處「協調」、「互認」，表明國家深入推進「統一大市場」的發展要求。
2025年9月11日，國務院印發《關於全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批複》（國函〔2025〕86號），批複同意自即日起2年內開展北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點。我們將對這一政策展開分析解讀。
一、政策背景與意義
改革開放以來，我國絕大部分商品和服務都已實現市場定價、自由流動，但相比之下，要素市場發育還不充分，成為高標準市場體系建設的短板。
在此背景下，國家於2020年3月出台《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次對推進要素市場化配置改革進行總體部署；如今，進一步選取了10個發展基礎較好、經濟增長支撐作用強的城市群、都市圈或者中心城市，成為「因地制宜、各展所長、差異化探索」要素改革的試點地區。這些試點地區2024年經濟總量合計超過全國的四分之一，既有京津冀、長三角、粵港澳等國家重大戰略地區，也包括我國發展基礎較好的都市圈及核心城市，改革範圍兼顧東中西部。
整體來看，各地區試點方案總體結構基本一致，內容落腳點就在「要素」的配置變動上，要推動土地、勞動力、資本、技術、數據、資源環境等要素跨區域、跨領域自由流動。11日下午舉行的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委副主任李春臨表示該試點方案自批複起實施2年時間，預計2027年完成試點任務。該項改革具備如下重要意義：一方面，圍繞當前要素市場領域的重點難點問題，發揮試點地區的先行先試和示範探路作用，為要素市場化改革探索可複製可推廣的經驗奠定基礎；另一方面，通過改革試點為地方賦能，加強對經濟發展優勢地區的要素保障，激發經濟發展內生動力和創新活力，打造全國高質量發展的重要動力源。
針對10個試點地區的六大市場化要素，我們進一步分析其中的共性舉措維度和差異化實施方案：
二、要素市場化改革舉措
2.1 技術要素
技術要素舉措主要圍繞健全科技成果產權制度、推進技術與資本要素融合、推動科技成果轉化、優化科技資源配置、推動科技協同創新等維度，10個試點地區在各維度基本均有涉及。
健全科技成果產權制度方面，杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、粵港澳大灣區、鄭州市、長株潭、蘇南重點城市涉及相關條目。試點地區普遍強調完善科研人員職務發明成果權益分享機制，有序擴大賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點範圍，支持將職務科技成果通過許可方式授權中小微企業使用。特別的是，部分地區的賦權比例更加明確，如合肥提出鼓勵試點單位科研人員或團隊選擇「先賦權後轉化」新模式轉化職務科技成果，可賦予其科技成果所有權不低於70%的權益，或不低於10年的科技成果長期使用權；粵港澳大灣區支持國有科技型企業將研發團隊及重要貢獻人員對科技成果轉化轉讓凈收益的分享比例提高至50%以上；福廈泉則支持發展和規範網上技術交易市場，支持海峽兩岸生態環境科技成果轉化。
推進技術與資本要素融合方面，10個試點城市均涉及。普遍支持金融機構提供對接供需雙方的創新性金融產品，鼓勵多元資本投資早期創業企業，發展知識產權質押融資、知識產權證券化、知識產權交易服務等。特別的是，北京城市副中心支持建設國際化技術轉移平台，吸引一批國際一流的技術轉移機構落地，引進一批技術轉移職業經理人；蘇南鼓勵拓寬創業投資以併購重組等方式市場化退出的渠道；粵港澳大灣區推進完善政府投資基金績效評價體系，支持開展不穿透到單個項目的綜合考核、審計與評價；杭甬溫、長株潭特別單列了加強知識產權保護運營，支持杭州建設知識產權保護中心、支持寧波市探索知識產權保險、積極發展湖南知識產權保護中心，長株潭還提出探索知識產權地方立法。
推動科技成果轉化方面，北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、鄭州市、長株潭、重慶市、成都市均有涉及。多數地區要求優化科技創新資源配置方式，完善技術交易服務體系，支持建立專業化的技術轉移機構。特別的是，北京城市副中心提出研究探索建立國有企業研發準備金制度，對用於研發投入的國有資本免於增值保值考核，完善容錯免責機制；人才培育上，蘇南出台技術經紀人職稱評定辦法，長株潭探索建立技術轉移轉化類職稱評審專業；重慶提出加快建設國家科技成果轉移轉化示範區、「一帶一路」國際技術轉移中心、國家技術轉移人才培養基地。
優化科技資源配置方面，試點地區普遍支持行業領軍企業牽頭組建創新聯合體，探索實施首席專家負責制（更大的技術路線決定權、經費使用權、資源調度權），實施「誰被卡誰出題、誰出題誰出資、誰能幹誰來干、誰牽頭誰採購」的「揭榜挂帥」機制。同時，推行科研經費使用「包干制+負面清單」，這意味著在確保經費使用合規性的基礎上簡化預算管理流程，科研人員在分配科研經費和決定技術路線方面將擁有更大的自主權。具體方案上，蘇南探索長期任務委託和階段性任務動態加碼式新型資助方式；重慶、成都探索科研資金跨行政區域使用；鄭州探索建立「政府—行業—評價機構—科技評估師」四位一體市場化科技成果評估評價體系。
推動科技協同創新方面，蘇南重點城市強調推動試點地區技術協同創新；鄭州市支持強化與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域科技創新合作，也支持與國外大學、研究機構和企業聯合創新；重慶市要求優化戰略科技力量布局，加快建設成渝區域科技創新中心，支持新能源領域全國重點實驗室建設。
2.2 土地（海洋）要素
土地（海洋）要素舉措主要圍繞深化土地管理制度改革、優化產業用地供應方式、以市場化方式盤活存量土地、建設城鄉統一市場、推動有序用海等維度，重點解決土地集約高效利用問題，通過「城鄉統一市場+二級市場盤活」，依託專業化交易場所打破土地配置的行政壁壘。
以市場化方式盤活存量土地方面，普遍強調盤活低效建設用地和閑置耕地，包括推動城鎮低效用地騰退、推進存量土地開發建設、探索地上地下空間綜合利用等，並且鼓勵企業合作、社會資本參與開發低效用地等，以此深化土地二級市場改革。具體舉措上，北京城市副中心支持市屬國有企業以建設用地整理等多種方式推進存量土地盤活利用；蘇南重點城市提出完善資不抵債涉訴企業土地資產的司法拍賣流程，合理設置競拍准入條件，引導社會資本參與盤活存量土地資源；杭甬溫開展工業領域低效用地全域治理；長株潭要求制定存量土地一體化盤活方案；重慶探索地上地下空間綜合利用的創新舉措，推動公共交通導向的開發（TOD）模式，探索生態環境導向的開發（EOD）模式。
建設城鄉統一市場方面，要求試點地區多多探索城鄉同權的資源盤活方式，關注盤活利用閑置農房、推動農村集體經營性建設用地入市等，並推動完善公共資源交易平台體系用以保障農村產權流轉以及土地指標交易。具體舉措上，如蘇南重點城市、重慶市提出在企業上市合規性審核標準中，對農村集體經營性建設用地與國有建設用地給予同權對待；北京城市副中心、重慶市提出探索進城落戶農民自願有償退出宅基地使用權的具體辦法；鄭州市探索建立產權流轉和增值收益分配製度；多數試點地區鼓勵通過入股聯營、出租、出讓、合作等多種方式盤活存量農村集體建設用地。
推進有序用海方面，杭甬溫、福廈泉、粵港澳大灣區等東部沿海地區涉及較多，具體舉措如：支持探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設立使用權；推動海域使用權市場化配置和海岸線生態修復；推進海洋環境治理與海域海島精細化管理等。
2.3 人力要素
人力要素是全國統一大市場建設的核心要素，勞動力自由流動能有效提升經濟運行效率。人力要素舉措主要圍繞深化戶籍制度改革、暢通勞動力和人才社會性流動渠道、激發人才創新創業活力、加大人才培育和引入力度、健全完善人才評價體系等維度展開。
激發人才創新創業活力方面，北京城市副中心、合肥都市圈、福廈泉三地涉及較多，通過體制機制創新為人才鬆綁賦能，最大限度釋放人才創新潛能。強調打破傳統制度約束，或通過向用人主體授權，或通過鼓勵科研人員到企業工作兼職，或通過探索人才引入機制綜合改革，構建更有利於創新創業的政策環境。各地實施路徑有所差異，如北京城市副中心聚焦跨境收支便利化、人民幣結算試點，精準支持「優質誠信專業服務業機構」；合肥都市圈深耕於產教融合與本土化技能提升，通過優化高校專業設置、推動「訂單式」培養和職業技能等級認定，精準對接地方產業對應用型人才的需求；福廈泉著眼於全球智力資源的爭奪與創新生態的構建，一方面出台更大力度政策引進外籍高層次人才，另一方面專項培育知識產權人才和建設新型智庫。
加大人才培育和引入力度方面，蘇南重點城市、杭甬溫、福廈泉、鄭州市、長株潭、重慶市涉及較多，普遍致力於聚焦「高精尖缺」導向，將海外高端人才、科技領軍人才和外籍高層次人才作為重點引進對象；並通過系統性制度創新破除人才流動壁壘，集中體現在優化外國人來華工作許可與居留許可的聯動審批、推動國際職業資格互認等。具體舉措上，如長株潭著力於建立統一的人才認定標準、資格互認和積分制度，推動人才在區域內的柔性流動與共享，打造協同發展的人才生態圈；福廈泉支持實施高水平的境外人才引進便利制度，探索高度便利化的執業和停居留政策；重慶則通過支持國內外知名高校開展合作辦學、共建科研平台並大力培養博士後，強化自身的人才「造血」功能與科教基礎。
健全完善人才評價體系方面，杭甬溫、福廈泉、鄭州市、長株潭、成都市五地均有涉及，構建以能力、貢獻和市場為導向的多元評價新機制，通過用人主體下放職稱評審許可權、貫通專業技術與技能人才職業發展通道、並將評價結果與薪酬激勵緊密掛鉤來實現這一目標。具體措施上，福廈泉探索建立職業資格證書、職業技能等級證書與學歷證書有效銜接機制；鄭州允許就業僅半年的職工即可申報職稱；成都關注新職業和靈活就業人員的職業認定與社會保障問題。
2.4 數據要素
數據要素舉措主要圍繞深化公共數據開放共享、拓展數據開發應用場景、加強數據安全保護、建立健全數據流通交易規則等維度，各地均以「安全與發展並重」為原則，構建分層分類的數據交易體系，加快拓展數據開發應用場景，重點解決數據價值實現與高效應用等問題。在深化公共數據開放共享維度方面，10個試點地區均有涉及，其餘維度也在部分試點中得到體現。
深化公共數據開放共享維度方面，試點地區普遍強調探索公共數據授權運營、開發利用、高效服務的市場化運作方式,探索公共數據資產評估和數據資產憑證等制度, 推動公共數據產品入場交易，釋放其數據資源價值。特別的是，部分地區在制度安排上目標更明確、重點更突出，如北京城市副中心提出研究大數據技術、數據產品和服務、數據融合應用產品的知識產權保護規則；福廈泉則支持建設綜合性大數據管理服務平台和公共數據「網上超市」，探索數據產權結構性分置制度；粵港澳大灣區內地九市具體提出支持建設省市一體化「一網共享」平台，全面推廣首席數據官制度；成都則探索開展公共數據運營服務，形成以企業需求為導向的公共數據運營服務體系。
加強數據安全保護方面，北京城市副中心、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區均有涉及。多數地區要求完善數據分類分級安全保護制度，探索建立數據安全使用承諾制度，強化全鏈條監管。特別的是，北京城市副中心提出運用「監管沙盒」，探索建立新經濟監管制度框架；粵港澳大灣區則支持探索設立公益性的個人數據服務機構，運用可信身份認證、數據簽名等數據保護措施和區塊鏈等新技術，強化對算力資源和數據資源的安全防護，以及支持探索建設數據平台存儲國家核心數據和重要數據；北京城市副中心、長株潭、粵港澳大灣區三地還提到探索數據跨境流動監管措施。
建立健全數據流通交易規則方面，試點地區支持探索建立數據產權制度、數據定價規則和數據流通交易規則，提供數據交易、結算、交付、安全保障等綜合配套服務，優化市場流通環境，加快試點地區數據產業發展。從區域布局來看，多地正積極構建「省級樞紐+區域特色」的發展格局：合肥都市圈以安徽省數據交易所為核心打造區域性數據交易樞紐，推進數據流通交易；杭甬溫依託中國（浙江）自由貿易試驗區，重點推動港航物流、油品能源、商貿等行業的數據流通；福廈泉提出建設廈門「國際數據樞紐港」，打造兩岸融合發展「數據港」，推動數據迴流共享；長株潭支持長沙國家級互聯網骨幹直聯點建設；成都市則著力推動全國一體化算力網路成渝國家樞紐節點及天府數據中心集群建設。
2.5 資本要素
資本要素舉措主要圍繞創新金融有效供給、推動更高水平金融開放合作、健全多層次資本市場、推動數字技術運用等維度，10個試點地區在各維度基本均有涉及。
推動更高水平金融開放合作方面，多數試點地區要求完善人民幣跨境貿易結算體制，支持優質企業、優質銀行和重點行業貿易外匯收支便利化，以及開展「一帶一路」金融服務，促進沿線普惠金融和跨境貿易互聯互通。特別的是，北京城市副中心支持全球財富管理中心建設，支持金融標準認定機構及國際金融機構、民營金融機構高質量發展；杭甬溫提出建立本外幣合一銀行結算賬戶體系完善人民幣跨境貿易結算體制；長株潭則依託中非經貿博覽會平台，推進對非跨境人民幣結算業務；重慶市提出允許註冊在渝的新加坡投資企業依法合規在渝掛牌交易，支持中新金融產品資金互通，同時積極探索鐵路運單物權化和鐵海聯運「一單制」。
推動數字技術的應用方面，僅有蘇南重點城市和合肥都市圈明確涉及，兩地均積極探索金融與數字技術深度融合。但在應用側重上存在差異，蘇南地區著重強化金融監管與風險防控的數字化能力，通過開發新型監管工具、搭建資產證券化數字服務平台，加強對金融風險的系統性預警和聯合處置，並強調提升債權資本的數字化培育能力；合肥則聚焦於數字普惠金融，實施數字賦能普惠金融專項行動，完善信用服務平台功能，並積極利用供應鏈票據、動產登記和應收賬款融資等基礎設施，致力於提升融資可得性和服務精準性。
2.6 資源環境要素
在碳達峰、碳中和與綠色轉型的背景下，資源環境要素日益受到關注，其核心聚焦於碳匯、碳排放權等領域的定價、交易與配置。資源環境要素舉措主要圍繞完善資源、能源市場化交易機制、構建綠色要素交易機制、深入開展生態產品價值實現機制探索等維度，10個試點地區的措施主要集中於前兩個維度。
完善資源、能源市場化交易機制方面，試點地區普遍將電力改革作為重中之重，協同推進中長期電力市場與現貨市場建設，完善輔助服務，並極力擴大參與主體，推動分散式能源和可再生能源入市交易，同時深化天然氣改革，致力於管網設施公平開放和儲氣調峰市場機制構建。在資源管理上，推行礦業權競爭性出讓和嚴格退出機製成為共識。所有舉措都緊密圍繞「雙碳」目標，大力推動綠色電力、綠證交易和電能替代。在具體措施上，沿海地區杭甬溫聚焦國際航運保稅加油等涉外政策；蘇南重點城市支持依託現有交易場所建設能源商品交易平台或區域性能源資源交易中心；粵港澳大灣區內地九市深入探索電力現貨市場長周期運行與省間融合；而成都市更關注終端消費側的綠電供應、智慧能源與數字化轉型。
構建綠色要素交易機制方面，試點地區確定了以全國統一公共資源交易平台為基礎，以「碳、電、污、水」四大核心市場為支柱的交易框架，普遍致力於探索生態產品價值核算體系和創新綠色金融工具。特別的是，福廈泉聚焦海洋碳匯的方法學與標準研究；重慶強調生態環境司法保護與跨區域橫向生態補償，突出流域協同治理；鄭州探索「生態資產權益抵押+項目貸」等具體金融模式，提出創新推動環境綜合治理託管服務模式、生態環境導向的開發（EOD）模式；長株潭以自然資源使用權或特許經營權激勵社會資本投入生態保護。
此外，蘇南重點城市強調推進綠色金融改革創新試驗。其核心是利用區塊鏈技術探索綠色資產交易，鼓勵開發多元化綠色金融產品，並通過激勵與約束機制引導金融機構在風控前提下為綠色項目提供資金支持，同時創新與環境權益相關的金融產品。
2.7 要素協同配置
在六個要素市場化維度之外，試點地區配套提出了關於提高要素協同配置效率的試點舉措。其中，10個試點地區都強調了強化新業態新領域和服務業要素保障，要求促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，人工智慧（10次）、新型能源（8次）、生命健康（8次）是提及最多的產業領域；並要完善主要由市場供求關係決定要素價格機制，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制；深化服務業領域改革，研究推動商業醫療補充保險政策落地。
此外，試點地區還涉及完善要素市場交易平台、完善按要素分配機制、促進區域要素共享流動、推動要素協同高效配置等協同維度。
三、總結
總體來看，各地要素市場化配置綜合改革的試點舉措大多數是基於各地的先進實踐經驗進一步鞏固推廣，儘管措施並非全新，但試點地區因地制宜開展差別化改革探索能夠沉澱先進經驗，為「十五五」期間更好地推動構建全國一體化的技術市場體系提供支撐，以期形成全國可複製可推廣的路徑模式。
其中，高水平對外開放的相關探索以粵港澳大灣區內地九市、北京城市副中心、滬杭甬等地區為主，更側重數據要素、跨境資金流動、高端人才引進以及國際合作等；重慶、成都、鄭州等中西部城市則更傾向於土地要素的跨區域流轉，勞動力人才的有序流動，以及內陸開放通道和區域協同共建等；福廈泉作為對台聯繫高地，更為強調對台合作試點；合肥作為風投之城和科技新貴，探索的方向主要是科技成果轉化，創新資本如何更好支撐戰略新興產業發展。不僅如此，要素市場化改革試點地區跨市、跨省，且舉措中涉及多處「協調」、「互認」，表明國家深入推進「統一大市場」的發展要求。
展望未來，通過進一步發揮各地區的優勢，形成優勢互補的區域經濟布局，資源將更高效、更自由地流向最能創造價值的地區和企業。
