更有力更有效——充分發揮財政職能作用
湖南省岳陽市以國有“三資”運作改革推動高質量發展
增量崛起 存量變革
廖星輝
湖南省岳陽市本級257套存量 公房公開處置後，轉化為保障性住房或人才公寓，相比新建可節省資金近1億元。
汨羅市盤活閑置客運站場，整合客運、郵政、社會快遞等資源，探索打造“客貨郵”融合發展模式，既有效解決了農村快遞配送問題，又打通了農產品出村“最初一公里”，助力鄉村振興。
岳陽城投集團以“濱水生態+街區改造+文旅融合”的思路盤活136宗國有資產、59處歷史保護建築、55棟老舊民房、6棟閑置港區廠房和 1000多米岸線，把老城區打造為洞庭南路歷史文化街區，與岳陽樓景區連成一體，獲評“國家級夜間文化和旅遊消費集聚區”“國家級旅遊休閑街區”。
近年來，岳陽市實施國有“三資”運作改革，向改革要動力，向創新要活力，真正把資源資產優勢轉化為經濟發展優勢，實現發展方式由“增量崛起”向“增量崛起”與“存量變革”並舉轉變，發展動能由要素投入向創新驅動轉變，發展特徵由規模擴張向提質增效轉變。
先立後破，打造“岳陽模式”
岳陽國有“三資”運作改革堅持先立後破，把“運作”貫穿於改革的 全過程，探索和實踐了國有“三資” 運作改革“岳陽模式”，主要體現在 運作理念、運作目標、運作重點、運作路徑、運作方式、運作方法、運作機制7個方面的創新。
——運作理念。國有“三資”運作改革的核心理念是“三變”，即一切資源可以變資產，一切資產可以變資本，一切資本可以轉變用於穩增長、防風險、保民生。岳陽市着重集聚激活各類國有“三資”要素，以資本為紐帶實現國有“三資”的有效轉換和增值，促進財政增收、資產增值、資本裂變，形成國有資源資產激活—國有資本、財政資金投入—產業做大做強—股權財政增收—資本再投入的財源活水、良性循環。同時，強化市場化、法治化理念，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持改革舉措不得突破法紀底線、生態紅線。
——運作目標。岳陽市制定了 管理目標、收入目標和經營目標。重點健全一批管理制度，配套一批管理辦法，理順一批管理職能，確保 新的機制制度可執行、管長遠、有實效。通過回收資金、盤活資產、激活 資源、用活資本，形成財政收入，助力穩增長、防風險、保民生。通過市場化方式運作的“三資”項目要追求 經濟效益，明確經濟指標。
——運作重點。該市確定運作重點為“256”，堅持先易後難，採取從資金起步到資產盤活再到資源轉換的步驟實施。“2”，是指閑置、低效兩類資金；“5”，是指實物、債權、股權、特許經營權、未來收益權五類資產；“6”，是指“金木水火土數”六類資源。
——運作路徑。一是資源資產化。該市在水、砂石、漁業、林業、岸線等優勢資源上破題開局，在碳達峰碳中和、生態價值實現、特許經營有償使用等方面探索創新。堅持政府主導與市場運作、保護優先與合理利用相統一，通過統籌管理、確權授權、價值評估、公開 處置等，推動由實物形態向價值形態轉變。二是資產資本化。重點督促國有企業盤活自身資產，聚焦主責主業參與國有“三資”運作，推動存量資本有序進退，推進資產重組、公司兼并，加快從資源、資產向資金、資本的流動和升級。支持國 資國企深化改革，調整國有資本布局結構，增強國有資本流動性，做大國有資本增量，實現國有資本保值增值，推動由“管資產”向“管資 本”轉型發展。配套出台激勵措施，鼓勵國企深化市場化融資、資本化運營，推動各類資本參與盤活存量資產、擴大有效投資。三是資金槓桿化。統籌“三資”運作形成的財政收入，用於穩增長、防風險、保民生。部分資金充實融資擔保、風補基金、轉貸基金、產業基金等“槓桿資金”，發揮財政資金撬動作用，打造“財政+金融”聯動格局，引導銀行等金融機構新增資金流向實體經濟。圍繞股權投資，加快建立政 府引導基金體系，探索股權財政、產業財政新模式，撬動全社會各類資本投資創新創業，助力現代化產業體系建設。
—— 運作方式 。岳陽採取“用、售、租、股、融”五種運作方式。“用”是“能用則用”，注重優化資源資產配置。“售”是“不用則售”，推行市場化處置，能夠交給市場的交由市場運營，能夠與國企主業匹配的優先交給國企。“租”是“不售則租”，短期內難以出售變現的實行委託管理或公開招租。“股”是“能股則股”，優化資源資產配置 及資金投入方式，能以股權作價或確認股權份額的優先以股權形式投資，逐步打造“股權財政”。“融”是“能融則融”，鼓勵國企通過注入有效資產改善結構、轉型發展，用好產權、債權、股權、特許經營權、未來收益權等資產，通過資產證券化等方式創新投融資模式，拓寬多元化融資渠道。
——運作方法。岳陽市鼓勵小切口、微創新，通過撤併賬戶、確權辦證、創新用途、存量改（擴）建、生態產品價值實現（gep）等方法，形成可複製的案例。如，君山區統籌濕地生態修復成果，轉化為碳匯資產，首年度碳匯交易靜態收益可達400萬元，成為世界首個達到國際核證減排計劃標準、掛牌公示的淡水濕地修復項目。
——運作機制。岳陽市構建了黨政同抓、市縣聯動、專班專業、工作督辦、指導目標、激勵助推、定期調度、現場觀摩、宣傳培訓以及考核問責十項工作機制，高位推動、系統推進“三資”改革。
務求實效，促進高質量發展。
岳陽市“三資”運作改革先後獲評“中國改革2022年度地方全面深化改革典型案例“2023 國家治理創新經驗（高質量發展）典型案例”。
——實現管理新突破。岳陽市着眼長遠長效，堅持用制度手段解決基礎性關鍵性問題，強力推進制度創新、流程再造，逐步解決了“三資”管理煙囪林立、條塊分割、信息孤島等問題。實現了資源資產 由實物形態 向價值形態、由靜態管理向動態管理、由部門分散管理向財政統一管理的轉變。在行政事業單位通用資產上實行“公物倉”跨部門調劑，在碳資源、數據資源、公共機構屋頂資源運作等方面實行市級統籌。建成智慧國有“三資”管理平台，集管理、審核、預警、上圖、調劑、統計報表、資產超市於一體，實現“三資”全生命周期監管，以數字化撬動了運行機制變革重塑。
——激活發展新動能。國有“三資”運作改革貫穿財政收支管理的全過程。2023年，岳陽市通過盤活資產、激活資源、舞活資本，盤活國有“三資”總量超過600億元，有力拉動了財政收入增長。全市完成一般公共預算地方收入200.2億元，同比增長8.2%，規模、增幅居全省前列。特別是“三資”運作改革與財源建設、項目建設、產業建設相融合，通過產業導入催生了新經濟、新業態、新動能。
——形成改革新理念。“三資”運作改革的“三變”核心理念深入人心。政府和職能部門由“管控”轉向“賦能”，更加註重“三資”統籌優化配置、資源資產價值激活和政策統籌、同向發力、形成合力；國企更加 注重主責主業，樹牢“經營”理念，積極盤活自身資產、參與“三資”運作，實現轉型升級發展；產業園區更加註重布局集中、用地集約、產業集聚，以開發、管理、運營推動發展質 量效益提升。
（作者系湖南省岳陽市財政局黨組書記、局長）
