複議案例 | 罰錢，但不說罰多少？違法！

新修訂的《行政處罰法》明確規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，有利於行政相對人充分行使陳述申辯權、聽證權，也有利於有權機關監督行政機關依法行政。行政處罰預先告知的內容應當詳盡、具體。對於罰款的行政處罰，行政機關應當事先告知相對人罰款的具體數額。未明確罰款數額的告知系不明確、不充分的告知，構成違反法定程序。

基本案情

2022年3月21日

某局執法人員發現某物業管理公司不按照排水許可證的要求排放污水，予以現場勘查並立案。

2022年3月24日

城市排水檢測機構出具《檢驗檢測報告》顯示，檢測水樣的4項檢測項目的測定值超過標準限值。

2022年3月29日

某局向某物業公司作出《責令限期改正通知書》和《行政處罰事先告知書》。

2022年4月19日

城市排水檢測機構出具複檢報告顯示，檢測水樣的1項檢測項目的測定值超過標準限值。

2022年6月9日

某局作出《行政處罰決定書》，對某物業管理公司處以罰款40000元整的行政處罰。

該物業管理公司不服，於2022年6月24日向北京市人民政府提起行政複議。

複議決定

市政府經複議認為：依據《行政處罰法》第四十四條和第四十五條第二款之規定，行政處罰前的事先告知是當事人應當享有的重大行政程序權利，適用於簡易程序、普通程序和聽證程序，也是判斷行政機關是否因當事人的陳述、申辯而給予更重處罰的參照標的，當行政處罰涉及罰款時，告知的內容應當為罰款的具體數額。如果行政機關沒有告知具體數額，就無法判斷行政機關是否因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

本案中，被申請人告知申請人「擬處罰50000元以下罰款」，最終罰款數額為40000元，而由於申請人進行了陳述申辯，且事先告知中未明確具體數額，現有證據則無法證明被申請人是否因當事人的陳述申辯而加重處罰。因此，被申請人所作《行政處罰事先告知書》未告知罰款具體數額，違反了《行政處罰法》第四十四條的程序性規定，故其所作《行政處罰決定書》屬於違反法定程序。北京市人民政府複議決定撤銷被申請人於2022年6月9日作出的《某局行政處罰決定書》。

專家評析

一

背景情況介紹

本案被申請人在作出行政處罰前，雖然向行政相對人送達了《行政處罰事先告知書》並告知申請人享有陳述、申辯的權利，但並未明確告知申請人擬作出罰款的具體數額。由於罰款數額不確定，行政複議機關以現有證據無法證明被申請人是否因當事人的陳述申辯而加重處罰，遂以違反法定程序為由對行政處罰決定予以撤銷。本案對於明確行政機關作出行政處罰前告知相對人的內容，保障行政相對人的行政程序權利具有借鑒意義。

▶ 行政處罰的事先告知，是指行政主體在作出行政處罰決定之前，應將擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據和當事人依法享有的陳述、申辯權利告知當事人，並聽取當事人意見的行政程序制度。告知有利於行政相對人充分行使陳述申辯權，也有利於有權機關監督行政機關依法行政。

▶ 在新《行政處罰法》修改之前，對於是否應當事先告知當事人行政處罰的內容，行政執法實務中的做法並不統一。為回應上述問題，2021年新修訂的《行政處罰法》在第四十四條的「事先告知」條款中新增了告知「擬作出行政處罰的內容」的規定，將行政機關作出行政處罰決定前應告知當事人擬作出處罰的內容上升為法定要求。

▶ 儘管《行政處罰法》規定了應當事先告知擬作出行政處罰的內容，而單就《行政處罰法》第四十四條規範本身而言，卻並未規定「內容」應當具體細化到什麼程度，因此實務中還存在一定的爭議。有的行政機關認為，預先告知主要在於告訴當事人行政機關準備對其進行行政處罰，附帶告知其陳述和申辯的權利。因此告知內容限於行政處罰的種類或者幅度。但也有國家機關對於該「內容」進行了細化規定，如《中國人民銀行行政處罰程序規定》第二十八條規定，「行政處罰意見告知書應當載明違法違規行為的事實和證據，擬作出行政處罰的種類、金額、理由和依據，以及當事人依法享有提出陳述和申辯的權利」，將行政處罰事先告知的內容具體到了處罰的種類與數額層面，是結合本領域的執法特點細化上位法規定、提升立法的適用性和可操作性的有益探索。

二

確立裁判要旨的主要理由

複議機關認為被申請人所作《行政處罰事先告知書》未告知罰款具體數額，違反了《行政處罰法》第四十四條的程序性規定，故其所作《行政處罰決定書》違反法定程序，決定對被申請人作出的《行政處罰決定書》予以撤銷，主要理由如下。

▶ 儘管《行政處罰法》第四十四條並未明文規定事先告知「擬作出行政處罰內容」的具體範圍，但不應單純機械地條文化解釋事先告知規範。行政程序本身具有參與、協商、溝通、對話、引導等獨立價值，設計程序性制度的目的在於通過保障相對人程序性權利促進案件實體公正。《行政處罰法》第六十三條對聽證的條件進行了規定。其中，行政機關擬作出較大數額罰款的行政處罰，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。可見，如果行政相對人事先並不知道擬被處以罰款的具體數額，就無從正確行使申請聽證的權利，亦無法就處罰是否過重、是否應當從輕、減輕或免除等方面作出準確判斷並提出辯解意見，實質上相當於剝奪了當事人部分程序性權利，與《行政處罰法》第五條「行政處罰遵循公正、公開的原則」的規定不相符合。

▶ 結合《行政處罰法》的條款的關聯性與系統性來看，《行政處罰法》新增加的告知「擬作出行政處罰的內容」之規定，其主要因素是考慮到第四十五條規定的「不因當事人的陳述、申辯而給予更重的處罰」。如何判斷行政機關是否給予當事人更重的處罰，參照標的就是行政機關所作的事先告知，即擬作出行政處罰的內容。當行政處罰涉及罰款時，如果行政機關沒有告知具體數額，有權機關就無法判斷行政機關是否因當事人陳述申辯而給予更重的處罰。

因此，應當要求行政機關履行在作出行政處罰前的充分告知義務，告知內容應精確到處罰的種類和數額，從而充分保證當事人程序性權利，確保法律的制度目標得以實現。

三

應用裁判要旨應當注意的問題

《行政處罰法》第四十四條雖然沒有明確規定事先告知的行政處罰內容的具體要求，但行政機關在實際執法過程中，不能局限於法條的字面描述進行機械認定或有意縮小解釋，而應當著眼於《行政處罰法》相關法律條款的關聯性和系統性，將行政法基本原則的指導嵌入到對法律規範的理解之中，避免立法目的落空。事先告知是正當法律程序原則在行政處罰中的具體體現，是行政處罰決定作出程序的關鍵環節和重要內容，關乎當事人的重大行政程序權利實現，有助於實體公正的實現。因此從嚴要求行政機關認真、充分履行告知義務，保證當事人充分行使陳述申辯權和聽證權，符合《行政處罰法》立法精神的應有之義。