中共上海市委 上海市人民政府關於深化養老服務改革發展的實施意見

中共上海市委 上海市人民政府

關於深化養老服務改革發展的實施意見

（2025年11月1日）

為貫徹落實《中共中央、國務院關於深化養老服務改革發展的意見》，結合我市實際，提出如下實施意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，實施積極應對人口老齡化國家戰略，深入踐行人民城市理念，通過調結構、補短板、增優勢，優化養老服務供給格局，持續完善基本養老服務體系，大力發展普惠養老，加強養老事業與養老產業協同，促進養老服務高質量發展。到2029年，基本養老服務供給不斷優化，普惠型、市場化養老服務持續豐富，建成與具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市相適應的養老服務體系。到2035年，多層次多樣化養老服務需求得到滿足，全體老年人享有「老有頤養」美好生活。

二、優化城鄉一體的養老服務網路

（一）強化區級養老服務統籌管理。依託區級養老服務管理機構和養老服務信息系統，完善區級綜合養老服務管理機制，強化綜合統籌、資源調度等功能。推動各類優質養老服務資源下沉，促進供需高效精準對接。

（二）發展嵌入式社區養老服務。按照「15分鐘養老服務圈」、完整社區建設等要求，合理布局養老機構、專業日間照料中心、長者照護之家、老年助餐場所、家門口養老服務站等，鼓勵引入第三方專業機構一體運營，推進嵌入式社區養老服務均衡可及。依託社區綜合為老服務中心或優質公辦養老機構建設區域養老服務中心，發揮需求歸集、服務轉介、資源鏈接等作用。推行「物業+養老」服務，不斷縮小服務半徑，到2029年，家門口養老服務站在中心城區居委會實現基本覆蓋。

（三）完善農村養老服務。將發展農村養老服務作為實施鄉村振興戰略的重要內容，完善「鎮有院、片有所、村有室、組有點」的服務網路。發展適合農村養老習慣的集中照護和互助性養老服務，支持利用集體建設用地、閑置房屋等建設養老服務設施。原則上在每個村應建有一處生活支持型養老服務設施，在高齡、失能老年人較多的村或幾個相鄰村應建有一處綜合性托養設施。探索細化符合農村特點的養老服務設施建築、消防等管理措施。加強對農村地區特殊困難老年人的探訪關愛和應急救援服務。拓展文體康養等服務，豐富農村老年人精神文化生活。加大資金投入，中央下撥的彩票公益金等項目資金優先支持農村地區。鼓勵培育本土社會組織、企業等社會力量參與農村養老服務，支持引入專業社會組織等批量運營農村養老服務設施。各涉農區按規定開發設置農村助老崗位。

三、優化養老服務供給格局

（四）發揮機構養老專業支撐作用。著眼失能失智老年群體專業照護需求，開展養老機構品質提升行動。優化分類管理政策，做好現有保基本養老機構（床位）

與兜底保障型養老機構、普惠支持型養老機構的政策體系銜接，支持完全市場型養老機構充分競爭、優質優價。到2029年，雙人間床位佔比達到40%，護理型床位佔比達到75%，普惠支持型床位佔比不低於50%。在部分養老機構、重殘養護機構建設「老養殘照護單元」，研究制定相關建設、服務和收費管理標準及運營扶持保障措施。發展短托照料服務，研究制定相關管理和服務標準。

（五）推進各類養老服務形態貫通協調。推動養老機構發展家庭照護床位，將專業化服務向居家延伸。鼓勵養老機構向社區開放其內設康復護理設施、食堂、活動場地等。支持養老機構引入社區資源，開展文體娛樂、健康宣教、精神慰藉、心理諮詢等特色服務。推動社區養老服務機構開展助浴、助潔、助行、送餐、陪診、輔具租賃、緊急救援等服務。支持社區長者食堂在非用餐時段開展「助餐+」活動。培育融合居家、社區、機構三種養老服務形態、醫養結合的綜合性機構，提供整合性、一體化、全時段養老服務。居（村）「兩委」要把服務老年人作為重要職責，掌握轄區內老年人情況和服務需求，協助開展養老服務。

（六）深化醫養康養融合。支持養老機構內部按規定設置醫療機構，鼓勵大專院校將養老機構納入醫學、護理等專業學生實習實踐基地名單，幫助養老護理人員提升基礎康養照護能力。做實做優養老服務機構與醫療衛生服務機構簽約服務，加強數據共享，建設老年人統一電子健康檔案，全面建立養老床位、醫療床位聯動轉介機制。鼓勵有條件的社區衛生服務中心依法依規與養老服務機構開展合作，在其內部或毗鄰設立服務站點、家庭醫生工作室。依託養老服務機構及其他專業組織，開展老年疾病防治、意外傷害預防、心理健康與關懷等健康促進活動。持續建設長者運動健康之家，發展老年人健身指導、康復鍛煉、運動干預等服務。

（七）完善老年認知障礙照護體系。深化老年認知障礙照護體系，健全區、鄉鎮（街道）兩級支持網路，完善涵蓋科普宣教、風險篩查、非藥物干預、資源鏈接轉介、家庭支持、專業照護、醫療支持等全鏈條服務體系。推進老年人認知功能篩查，發展一批專門從事認知障礙照護的養老機構和日間照護機構，推進養老機構認知障礙照護單元建設並有序運營，加強對從事認知功能篩查、早期干預和照護服務人員的專業培訓，支持專業機構為認知障礙老年人家庭照護賦能。

四、促進養老服務事業產業協同發展

（八）發揮養老服務事業發展政府主導作用。強化政府對養老服務的規劃引導、政策支持、組織保障、監督管理。加強基本養老服務體系建設，動態調整完善基本養老服務清單。加強跨部門基本養老服務相關數據歸集、互認和開放共享，健全特殊困難老年人主動發現、精準識別、動態管理和關心關愛機制，實現「政策找人」「服務找人」。推動老年照護統一需求評估與國家老年人能力綜合評估制度有效銜接。加強跨部門協同，持續開展養老服務質量和安全日常監測，加強對養老機構信用、收費等監管，全面落實養老服務安全生產責任制。

（九）發揮養老服務產業發展市場配置資源作用。支持各類市場主體按市場化原則參與養老服務，優化設施建設和運營扶持政策。推動國有資本參與發展養老服務，完善分類考核評價。引導民營養老服務機構轉型升級、做大做強，增加個性化養老服務產品供給。鼓勵境外投資者舉辦養老服務機構，支持引入境外服務模式與本地實踐相結合。推進「銀髮+行業」行動，培育一批專精特新優質企業和高成長性企業，打造全國行業龍頭，推動形成一批銀髮產品品牌。統籌推進銀髮經濟產業園區建設，打造「1+n」園區格局。大力發展滿足精細化照護需求的養老服務產業和滿足品質生活需要的適老產業，拓展銀髮旅遊等滿足精神文化需求的樂齡樂享新賽道。加強健康生活方式、養老財務規劃等科普宣傳，培育銀髮消費觀念。辦好上海國際養老、輔具及康復醫療博覽會以及銀髮生活節等活動。推進老年友好、代際融合的銀髮商業綜合體建設，優化商超現金支付、電商「長輩模式」等適老化服務。統籌用好財政資金、社會資本等各類資源，發揮其對銀髮經濟的撬動作用。

（十）發揮養老服務社會參與作用。大力培育養老服務社會組織和基層老年協會等基層老年人組織。深化養老志願服務時間儲蓄管理制度。鼓勵通過設立慈善信託、社會捐贈等方式支持開展養老服務。倡導高校、企事業單位、社會組織等參與舉辦老年教育，鼓勵開發「興趣+素養」「興趣+消費」等特色化、差異化的老年培訓產品。發揮老年人力資源作用，深化拓展「銀齡行動」。建立老年人意定監護實施機制，培育監護服務專業性社會組織。暢通老年人獲得法律援助、公證服務綠色通道。

（十一）促進普惠養老服務發展。完善公建民營和民辦公助機制，建立健全普惠養老服務認定、規範和扶持政策，加大設施建設和場地供給支持力度，有效增加價格可負擔、質量有保障、運營可持續的普惠養老服務供給。優化普惠養老用地供給方式，完善供地地價政策，新增養老用地指標及新建居住區按照要求配套建設的養老服務設施主要用於普惠養老服務。支持社會力量依託「公建」養老服務設施，以普惠價格開展專業照護、老年教育、文體娛樂等服務。完善普惠價格形成機制，推動合理定價。

五、提高要素保障支撐

（十二）落實養老服務設施規劃。健全養老服務設施布局專項規划動態評估機制，統籌養老服務設施的供給總量、空間布局和建設時序。已建成的養老服務設施未達到規劃要求或者建設標準的，所在地的區政府應當通過新建、改建、購置、置換、租賃等方式予以補充和完善。鼓勵企事業單位和社會組織通過整合或者改造存量企業廠房、辦公用房、商業設施和其他社會資源，建設符合消防、建築、抗震等安全標準的養老服務設施。推動優質養老資源下沉五個新城。五個新城要提前謀劃、適度超量配置養老服務設施，按照規劃預留3萬張養老床位用地，並根據區域功能定位、區位特色打造多業態深度融合的養老綜合體，建設環境優美、功能配套的適老化住宅，因地制宜服務常住老年人口。

（十三）加強養老服務人才隊伍建設。積極實施養老服務人才激勵補貼、入職補貼等政策。探索在職業院校開展委託培養、訂單班等人才培養模式。加大老年人能力評估師、康復輔助技術諮詢師等職業技能培訓力度，探索開展老年助醫陪診等專項職業能力培訓以及老年助浴員、認知障礙照護員等培訓，規範等級認定、評價管理。支持符合條件的高品質養老服務機構為全市養老服務機構提供養老護理員統一招錄、培訓、日常管理等一站式服務，鼓勵市場化人力資源機構參與養老服務人才隊伍建設。加強中高級技能人才培養，到2029年，中級及以上養老護理員佔比達到35%。加大農村富餘勞動力培訓力度，充實養老服務人才隊伍。持續壯大養老服務師人才隊伍，加強老年醫學、康復、社工等急需人才培養培訓，推進管理人才職業化、複合型發展。加強養老服務人才區域性、國際性交流合作，強化職業道德建設，依法完善從業禁止制度。

（十四）完善和落實優扶支持政策。建立健全與人口老齡化程度相適應、「補供方」與「補需方」有機結合的支持保障政策。完善長期護理保險制度，做好長期護理保險與養老服務補貼等政策的銜接，加強對養老服務的支持保障。對符合條件的養老服務機構，按現行相關規定落實水電氣執行居民生活類價格等政策，培育專業化、連鎖化、品牌化運營的養老服務機構，打造一批具有全國影響力和競爭力的養老服務品牌。

（十五）大力發展養老金融。加大養老金融供給，健全養老金融服務和保障體系。優化完善養老服務「批次貸」和貼費貼息政策，逐步擴大覆蓋面。用好服務消費與養老再貸款等政策工具，引導金融機構加大對養老產業支持力度。鼓勵保險機構開發包含長期護理責任、健康管理的商業健康保險產品。鼓勵金融機構開發兼具穩健性、收益性的金融產品，增強老年人和備老人群財富積累。鼓勵金融機構優化支付服務，推進移動支付工具適老化改造。

（十六）推進科技賦能養老。推動上海市養老科技產業園發展，建立政府、科技企業、養老服務機構、投資主體等多方互動的常態化機制，加快養老科技產品研發，推動人形機器人、人工智慧等技術產品在更多養老服務領域落地應用。全面建設智慧養老院，推廣「養老院+互聯網醫院」，廣泛應用為老服務「一鍵通」，探索建立居家養老「智能預警」體系。完善上海市基本養老服務綜合平台，實現便捷、權威的養老服務信息查詢、事務辦理和綜合監管。

各區黨委和政府要加強組織領導，高度重視養老服務工作，將養老服務體系建設納入經濟社會發展規劃和重要議事日程。鄉鎮（街道）黨（工）委、居（村）黨組織要將養老服務作為聯繫群眾的重要內容，引導各類組織共同做好養老服務工作。要充分發揮市、區兩級老齡工作協調機製作用。民政部門要加強統籌協調，會同有關部門完善養老服務改革發展相關政策，健全督促評價制度。各地區、各有關部門要結合各自職責抓好本實施意見貫徹落實。