國際多邊機制的角色正在發生深層變化：它們並未消失，但功能逐漸從以規則穩定預期為導向，轉向在特定議題上承載大國戰略。這意味著，制度權威不再主要源於規則的普遍性，而更多取決於和主導國家利益之間的契合程度。
《華盛頓郵報》近日一篇報道呈現出一個頗具意味的變化：曾被特朗普陣營視為「全球主義堡壘」的國際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行，正重新被納入華盛頓的政策考量之中。
財政部長貝森特態度的轉變——與他此前對兩大機構的嚴厲批評形成鮮明對照——未必意味著美國回歸傳統多邊主義，更可能反映出一個更具現實主義色彩的趨勢：當這些機構在政策取向上與美國戰略目標趨於一致時，制度價值便被重新評估。
近年來，兩大機構的政策取向出現一系列值得注意的調整：無論是在氣候議題上的明顯降溫、能源政策向「能源安全」與多元化回歸，還是在發展理念上更強調私營部門與就業創造，整體取向均與美國的戰略關切更趨於一致。
例如，世界銀行在能源融資上放鬆對化石能源的限制，從強調「綠色轉型」轉向兼顧天然氣等傳統能源；在發展策略上，也由偏重人道與公益目標，轉向強調私營部門驅動的增長。與此同時，IMF在部分宏觀經濟分析中，更直接將全球失衡歸因於中國的出口導向增長，並對它的匯率政策與內需結構提出批評，這與美國長期以來的政策立場形成呼應。
這些變化並非孤立現象，而更像是一種在關鍵議題上逐步向美國政策偏好靠攏的調整。與其說美國正在「退出」全球化，不如說它正在以更具選擇性與工具性的方式重新參與其中。全球化並未終結，它只是從規則主導的制度安排，轉向權力塑造的政策工具。
工具化全球化：權力邏輯的回歸
從國際政治的現實運行來看，這一轉向並不意外。在缺乏超國家權威的國際體系中，國家始終是最核心的行為體，而國際制度的運行，很大程度上取決於主要大國的支持與塑造能力。
所謂「工具化全球化」，並非全球化的消退，而是功能屬性的轉變——從提供公共規則的制度框架，轉向服務於國家戰略目標的政策工具。當國際制度能夠服務大國利益時，它的重要性便被強調；當它偏離相關目標時，則可能遭遇質疑乃至邊緣化。
特朗普政府對IMF與世界銀行態度的變化，正體現現實主義視角下，國際體系與國家權力之間的緊密關聯。一方面，美國曾批評這些機構偏離「核心使命」，過度介入氣候與社會議題；另一方面，當它們的政策重心回歸傳統經濟問題，並在若干關鍵議題上與美國立場趨於一致後，這些批評明顯減弱。變化的並非簡單立場，而是這些機構在運作中，逐步向美國的權力目標靠攏。
在這一過程中，多邊機制的角色正在發生深層變化：它們並未消失，但功能逐漸從以規則穩定預期為導向，轉向在特定議題上承載大國戰略。
這意味著，制度權威不再主要源於規則的普遍性，而更多取決於和主導國家利益之間的契合程度。
「內守外推」：不對稱全球化的結構邏輯
這種工具化趨勢，在經濟政策層面表現為一種日益清晰的結構特徵，即「內守外推」：在國內強化經濟民族主義，在對外層面則通過制度與市場准入壓力，推動他國開放。
在國內，美國強化產業政策、貿易保護與供應鏈安全，強調經濟主權與戰略自主；在對外層面，則繼續通過制度安排與市場准入壓力，推動他國開放市場與調整政策。
這種組合併未終止全球化，而是使全球化呈現明顯的不對稱性：開放依然存在，但適用方式與約束方向變得更加差異化。
倫敦政治經濟學院羅伯特·韋德（Robert H. Wade）教授的分析，為理解這一現象提供重要視角。他指出，美國當前並不存在典型意義上的國際支付危機。儘管長期貿易逆差持續存在，但在美元作為全球儲備貨幣的制度框架下，美國仍具備通過資本流入維持外部平衡的能力。
在此背景下，將關稅政策與所謂「國際支付問題」相聯繫，更接近於一種服務於戰略目標的敘事，而非經濟現實本身。
全球治理的張力與制度變形風險
這一「敘事」與「現實」的錯位，揭示出一個更深層的變化：經濟問題正被重新界定為戰略問題，而制度工具則被用於服務權力目標。
由此，全球化規則的運行方式逐步嵌入大國競爭結構之中，普遍性原則開始讓位於方向性與條件性安排。這種「內守外推」的結構，本質上構成一種以美國利益為軸心的不對稱全球化。
當多邊機制在運作中日益嵌入大國競爭時，全球治理本身也面臨新的結構性張力。
首先，是功能層面的轉移。原本以促進金融穩定與發展為核心目標的國際機構，在現實運作中，承載越來越多的地緣政治與地緣經濟考量，這可能改變資源配置與政策優先序。
其次，是規則層面的變化。當規則逐漸體現為權力關係的延伸，普遍性與可預期性也隨之削弱，侵蝕國際合作賴以維繫的信任基礎。
風險並不在於制度的消失，而在於性質的轉變：多邊機制在形式上仍然存在，但公共屬性可能逐步弱化，轉而呈現更強的權力導向。
在某些情形下，尤其是在所謂「惡性霸權」（malign hegemony）佔據主導時，這一趨勢甚至可能進一步演變為更具選擇性的霸權運作，特徵不在於提供公共品，而在於通過差異化規則的運用來強化自身優勢。
全球化的再平衡：在權力與規則之間
在這一背景下，關於全球化的討論，或許須要從「是否繼續開放」的二元爭論，轉向一個更根本的問題：全球化將以何種規則、在誰的主導之下繼續展開。
筆者在《資本主義3.0能否重建世界經濟秩序》（4月17日《聯合早報·言論》）一文中的構想，強調在開放、社會穩定與民主政治之間重建平衡。
但在現實條件下，這一平衡的實現，同樣取決於權力結構是否受到有效約束。歷史經驗表明，「良性霸權」（benign hegemony）並非自然生成，而往往有賴於多邊機制與國際力量結構所形成的外在制衡。
從這個意義上說，推動一個更加多極且相互制衡的國際格局，弱化單一大國對國際權力的主導，使權力與規則之間形成相對穩定的張力，或許是重建「溫和全球化」的關鍵條件。
全球化並未退場，但運行邏輯正在發生深刻變化。若全球化持續演變為大國權力的延伸工具，制度正當性將不可避免地受到侵蝕；反之，唯有在權力與規則之間形成穩定的約束關係，全球化方能重新獲得公共性基礎與長期穩定性。
作者：岳健勇，是旅英學者
