珍妮弗·卡瓦納吉：建立一個可控世界，這更符合美國的利益

【文/珍妮弗·卡瓦納吉 譯/觀察者網 由冠群】

在最近發布的《國家安全戰略報告》里，「開放」是一個顯眼的口號。在此報告中，白宮呼籲建立一個「開放的國際秩序」，保證「公平開放的貿易和國際經濟體系」、「自由開放的下一代數字基礎設施」以及各方不受限制地進入全球公共領域。

然而，在實踐中，拜登政府的許多重要舉措卻在反其道而行之——他們正在建立一個限制外國進入美國安全、經濟和技術領域的可控世界。出口管制、投資審查和美元武器化都有助於建立可控的經濟和技術網路，這些可控網路成了喬•拜登總統外交政策的重要特徵。政府還大力創建像「美英澳三邊安保聯盟」和「四國機制」這樣的可控安保聯盟，這些安全夥伴關係為某些夥伴提供信息、資源和決策能力，但卻將其它國家排除在外。

拜登政府討論《國家安全戰略報告》

堅定走向可控世界是有充分理由的：面對日益明顯的多極化趨勢，一個可控的世界更符合美國的利益。

事實上，把「開放的國際秩序」當作美國核心外交政策最終可能會弄巧成拙。首先，它會損害美國的信譽，使盟友和潛在夥伴懷疑美國。更重要的是，它會轉移決策者的注意力，使其忽視了世界秩序正在發生怎樣的變化，從而阻礙美國做出協調一致的戰略性動作來塑造一個符合美國利益的未來可控世界。

說與做

至少從第二次世界大戰結束以來，建設開放的國際秩序一直是美國核心外交政策，其理由是開放的市場和資本流動能帶來經濟利益，而且在一個不被勢力範圍割裂的世界裡，各國會變得更安全。但在目前條件下，堅持開放秩序有可能會損害美國的長期競爭力。

首先，開放的秩序有利有弊，而隨著國際競爭的加劇，弊端正變得越來越嚴重。儘管效率有所提高，但全球化貿易網路很容易遭到破壞，並導致國與國之間出現不平等的依賴關係。在當今世界，這種不對稱的相互依賴性引發了安全、經濟和技術問題。各國和各家公司開始在本地區或「友邦」建立先進技術和重要礦產的可控供應鏈，這反映出大家越來越認識到開放網路固有的風險。

其次，想要開放秩序帶來經濟和安全利益，各國就需要承諾遵守同一套規則，但面對日益惡化的國際競爭，這一承諾已被迅速侵蝕。一旦個別國家開始建立專屬於它們自己的可控網路，其它堅守開放秩序的國家就會承受更大壓力——被盜竊知識產權，受到經濟剝削和軍事侵略。

向可控世界的轉型已經發生，這使那些仍然堅持開放型貿易和安全網路的國家處於競爭劣勢。全球性的經濟市場正日益被區域貿易協定所取代。歐盟的經濟准入標準正變得日益嚴格，已覆蓋了數據處理和存儲等領域。可控的區域經濟集團正在遍地開花，包括亞洲的《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）和擬議中的「非洲大陸自由貿易區」。在信息空間，韓國和印度正在建立可控的數字治理體系。美國的競爭對手也在轉向可控的夥伴體系。

一個可控但並不封閉的世界秩序

具有進出壁壘或代價的可控網路正在變得越來越普遍，因為在當今這樣一個充滿競爭的世界中，可控網路在創造和利用長期競爭優勢方面優於開放網路。在一個多極化國際體系中，把控能力（管理網路進出並在網路內部制定規則的能力）已成為重要的權力來源。擁有把控能力可使國家保護和擴大其經濟、軍事、技術資源和優勢，積累和引導網路力量去實現本國的重要目標。因為合作夥伴可能共享承諾、標準和利益，可控網路比開放網路更高效，也可能更具凝聚力、韌性和耐性。

然而，可控的世界並不是封閉的世界。一個可控的世界不必由排他性的經濟或安全集團組成。這一區別非常重要。可控網路具有進入壁壘或代價，但這些網路並不是排他封閉的，其成員可以在多個網路間閃轉騰挪。參與像「美英澳三邊安保聯盟」和「四國機制」這樣的可控網路，並不妨礙其成員在其他安全問題上與中國或俄羅斯展開接觸（儘管存在一些限制）。相比之下，美國的半導體出口管制措施則建立了嚴格的邊界，其嚴格程度似乎是要創建一個完全封閉的網路，強迫潛在的合作夥伴在美國和中國之間做出選擇。可控的網路能構建和利用有價值的網路力量，但封閉的網路可能會疏遠合作夥伴，限制美國的影響力，並導致衝突升級。

印太地區的新秩序使我們看到了封閉世界可能的樣子。該地區層層疊疊充斥著國家、軍隊、政府機構和公司間的各種網路。一些網路由中國領導，一些由美國領導，還有一些由泛亞聯盟領導。許多網路都有進入和退出要求（標準、承諾和代價），但該地區大多數國家仍同時參與了上述三種網路，這些網路的主要議題也常常大同小異。比如，許多RCEP成員國也是美國印太經濟框架（IPEF）、東盟自由貿易協定和「迷你型雙邊關係」（專註於經濟議題，中美都未參與）的成員國。跨領域的影響力和權力網路，而非明確由美中領導的集團，伴隨這個可控秩序同時出現。

規劃一個可控的世界

因此說，拜登建設一個可控的網路並沒有錯。但拜登政府的《國家安全戰略報告》卻在繼續推動一個完全開放的世界願景。這有兩個缺點。

首先，它可能會損害美國的信譽，破壞美國與盟國的關係，削弱華盛頓吸引新夥伴的能力。因為在促進民主和尊重主權方面沒有做到言行一致，美國已被外界批評為「虛偽」。在建立一個可控世界的同時呼籲世界開放，這可能會進一步削弱其它國家對美國的信任。

其次，美國本應首先塑造新興的可控世界秩序以促進美國及其盟友的利益，但該報告卻使美國失去了這樣一個稍縱即逝的機會。這是因為，如果美國外交政策不明確關注可控網路，那實現這一目標所需的討論和規劃就不太可能發生。

到目前為止，儘管美國決策者頻繁提到可控網路，但幾乎沒有證據表明他們有利用可控網路的明確戰略。拜登政府創建的一些可控網路，例如技術出口管制措施和「美英澳三邊安保聯盟」，似乎無濟於事。其它像建立印太經濟框架或全球基礎設施投資聯盟之類的努力，似乎因過於開放而無法奏效。

美英澳舉行線上峰會

決策者需要承認，開放的國際秩序已發生了變化，這一秩序已不是最符合美國利益的秩序。美國決策者應開始齊心協力地規劃一個可控秩序。在制定這一計劃時應考慮三點。

首先，應該圍繞什麼議題建立可控網路？最有效的可控網路應建立在各國和各公司的共同現實需求上。例如，印太地區的許多國家都有興趣建立本國的國防工業基礎和創建安全的技術供應鏈。這些議題可能成為吸引各國參與的可控區域網路的核心議題。

其次，決策者需要考慮成員資格要求和具體的網路進出標準。網路過於嚴格可能會促成一個集團割據的世界出現，但過於開放可能會使這個網路受到對手或機會主義國家的破壞。關鍵是找到正確的平衡點，吸引正確的合作夥伴來一道實現網路目標。

第三，決策者需要審視總體架構，即協調各種可控網路（無論是美國領導的還是敵友領導的）以塑造和保持這個可控的世界秩序。如果沒有這樣的協調，各個封閉網路就有可能相互破壞或形成一個過於分裂而無法產生競爭優勢的國際體系。

塑造和激活這個新興的可控世界應該是美國外交政策的中心目標。在開始時，建立這一新國際秩序可能是費力不討好的，但建成這一秩序可能對美國保持長期競爭力至關重要。

（觀察者網由冠群譯自美國「國家利益」網站）

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