■「盤數」和「治數」是「用數」的前提，構建全國公共數據資源「一本賬」意味著各類主體可以通過公共數據資源登記平台，更直觀、更全面地看到全國範圍內納入授權運營的公共數據資源目錄，為跨區域、跨行業、跨場景的數據融合應用奠定基礎，推動公共數據市場化價值化
以規範登記為抓手加快構建全國公共數據資源「一本賬」
構建「一本賬」 激活數據「礦」
□ 陳兵 牟冰清
2025年3月1日，國家公共數據資源登記平台正式上線。今年1月，國家發展改革委、國家數據局連發《公共數據資源登記管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》）《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》以及《關於建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》。其中，《管理辦法》從登記要求、登記程序、登記管理與監督管理等角度對公共數據資源登記作出具有強指導性、針對性和操作性的規定，並明確「構建全國一體化公共數據資源登記體系，規範公共數據資源登記工作」，旨在為摸清公共數據資源家底、加快公共數據市場化價值化奠定基礎，以公共數據資源開發利用為抓手促進全國一體化數據市場加快形成。
「盤數」和「治數」是「用數」的前提
通過規範公共數據資源登記摸清公共數據資源底數，從而構建全國公共數據資源「一本賬」，是加快公共數據資源開發利用的基礎性、系統性、關鍵性工程。
支撐政府精準施策的重要依據。2024年2月，國家數據局等四部門發布《關於開展全國數據資源調查的通知》，調研各單位數據資源生產存儲、流通交易、開發利用、安全等情況，並形成《全國數據資源調查報告（2023年）》，這幫助政府部門全面且準確地了解和掌握公共數據資源情況，為相關政策制定、試點示範等工作提供數據支持。
提升公共數據資源質量的重要舉措。根據《管理辦法》，公共數據資源登記需要提供相關登記材料，並確保其真實性、完整性、合法性和有效性，這將倒逼數據治理和質量管理水平的提升。實際上，部分地區已經開展了相關工作，例如，廣東省早在2021年完成首輪公共數據資源普查，旨在解決各地各部門數據家底不清、數據基準性不高、數據碎片化等問題，在此過程中，要求各地各部門逐一核對系統清單和數據清單，深入梳理政務信息資源目錄信息邏輯一致性與有效性，數據質量大幅提高。
公共數據資源安全合規開發利用的重要保障。「對納入授權運營範圍的公共數據資源進行登記」是《管理辦法》的核心要求之一，通過提交主體信息、數據合法合規性來源、數據資源情況、存證情況、產品和服務信息、應用場景信息、數據安全風險評估等申請材料，公共數據資源開發利用的合規性和安全性得到了有效保障，並且可以成為授權運營監管的有力抓手。
釋放公共數據資源價值的重要前提。數據要素價值與數據規模、多源數據融合程度呈正相關，具有疊加、放大、倍增效應。「盤數」和「治數」是「用數」的前提，構建全國公共數據資源「一本賬」意味著各類主體可以通過公共數據資源登記平台，更直觀、更全面地看到全國範圍內納入授權運營的公共數據資源目錄，為跨區域、跨行業、跨場景的數據融合應用奠定基礎，推動公共數據市場化價值化。
促進全國一體化數據市場培育的重要抓手。公共數據具有規模體量大、數據質量好、價值潛能大、帶動作用強的特點，因此，公共數據資源率先構建「一本賬」，能對其他類型數據資源的治理與開發起到帶動作用，將加快一體化數據資源體系形成。另外，公共數據資源登記平台作為重要的數據基礎設施，其建成和運行一方面將加大公共數據資源開發利用相關數據基礎設施建設的經費投入力度，引導社會資本有序參與，另一方面將為其他類型數據的基礎設施建設提供模板和參考，推動國家數據基礎設施體系建成。
規範登記是構建全國公共數據資源「一本賬」的重要抓手
「規範公共數據資源登記工作」的目標貫穿《管理辦法》始終：第一，《管理辦法》對登記對象、登記主體、登記機構、登記平台等關鍵術語進行了界定，並對登記要求作出規定，回答了「誰來登」、「登什麼」、「在哪登」的問題；第二，《管理辦法》明確了「申請－受理－形式審核－公式-賦碼」的登記程序，並明確首次登記、變更登記、更正登記、註銷登記四種情形，具有極強可操作性，詳細回答了「怎麼登」的問題；第三，《管理辦法》對登記管理和監督管理進行規定，明確了登記工作相關主體的職能與責任，確保登記工作標準化、規範化的落地落實。
在此基礎上，公共數據資源登記將成為構建全國公共數據資源「一本賬」的重要抓手，具體體現在：
其一，公共數據資源登記有利於消除地區、部門、層級間數據壁壘。《管理辦法》規定，「直接持有或管理公共數據資源的黨政機關和事業單位，應對納入授權運營範圍的公共數據資源進行登記」，此外，對於「未納入授權運營範圍的公共數據資源」、「利用被授權的公共數據資源加工形成的數據產品和服務」和「供水、供氣、供熱、供電、公共交通等公用企業對直接持有或管理的公共數據資源及形成的產品和服務」採取鼓勵登記的態度。由此可見，此次公共數據資源登記覆蓋的主體多、範圍廣，統一登記流程和標準，有助於打破地區、部門和層級間的數據壁壘，推動分散的公共數據資源「邏輯彙集」到全國統一登記平台。
其二，公共數據資源登記將顯著推進公共數據資源管理的標準化與規範化。《管理辦法》將「標準規範」明確為公共數據資源登記的原則之一。通過登記內容的標準化，以及登記服務的標準化，可以直接提高公共數據管理在全國範圍內的標準化與規範化程度，從而提升公共數據資源的可見性和可用性。這將破解此前各地區、各行業主管部門公共數據資源管理制度不統一、數據目錄不規範、數據平台不互通等問題，構建真正意義上的全國「一本賬」。
其三，公共數據資源登記有助於提升全國公共數據資源管理與開發的效率。根據《管理辦法》，「登記機構負責實施公共數據資源登記，執行全國統一的登記管理要求」；同時，通過「建設國家公共數據資源登記平台」，推動登記信息在全國範圍內互聯互通，並支持登記信息在全國範圍內的查詢和共享。這在事實層面形成全國一體化的公共數據資源體系，相關主體可以以極低成本掌握全國公共數據資源信息，從而極大提升數據管理與數據利用的效率。
利益、制度和技術協同是推進公共數據資源登記的關鍵
公共數據資源登記本質上是利益、制度和技術的複雜博弈，在推進過程中，可能面臨各類主體參與動力不足、數據標準化成本高、相關技術實現與安全保障難度大、長效機制建立難等挑戰。因此，實現利益、制度和技術協同是推進公共數據資源登記的關鍵，具體而言：
首先，在數據要素價值逐漸受到重視的當下，部分單位將其掌握的數據視為某種「優勢資源」，尤其在數據權責不明確、不匹配的情況下，會存在數據授權運營後削弱自身話語權或產生數據安全風險的顧慮，從而導致其參與數據資源登記的積極性較低。
其次，在《管理辦法》印發前，已有部分地區開展公共數據資源登記的相關探索，各地公共數據資源管理的相關制度和標準不一，地區間公共數據資源管理水平存在差異，因此，「構建全國一體化公共數據資源登記體系」存在現實難度，需要協調中央與地方、中央部委之間、省級地方之間數據標準與管理機制的差異，並符合各方利益訴求，避免造成「名義整合、實際割裂」的局面。
最後，公共數據資源具有規模體量大的特點，影響公共利益和國家安全。在全國範圍內開展公共數據資源登記，對公共數據資源登記平台的數據存儲、計算、更新、查詢、共享、安全能力要求高。同時，需要承認的是，我國數字技術發展存在明顯地區差異，因此，在全國範圍內推進公共數據資源登記，不僅應當持續投入技術研發、平台維護和人才建設，而且要重視對數字化發展欠發達地區的技術支持、產業轉移與人才培育，實現各地區數字技術的協調發展。
在推進公共數據資源登記工作的過程中，利益、制度和技術協同缺一不可，要真正構建全國公共數據資源「一本賬」，必須在實踐中逐步實現三者的有機聯動，確保各方主體利益協同、數據資源管理制度與標準統一、數字技術協調發展。
（作者分別系南開大學競爭法研究中心主任，法學院副院長、教授；上海數據交易所研究院研究員）
