各國尚未就國際海底區域礦產資源的惠益分享機制等達成共識
文 | 陳書凌
編輯 | 徐沛宇 韓舒淋
2025年6月9日，在第三屆聯合國海洋大會上，聯合國秘書長古特雷斯就深海採礦問題發出警示，深海不能淪為法外之地。同期，斯洛維尼亞、塞普勒斯、拉脫維亞和馬紹爾群島四國首次公開表態反對深海採礦，全球支持暫停或禁止深海採礦的國家增至37個。
但在2025年4月24日，美國總統特朗普簽署了一項旨在強化深海礦產資源開發的行政令，要求相關部門在行政令頒布60日內，依據《深海底固體礦產資源法》框架，加速審批「區域」的礦產勘探與開發許可。這一行政令，越過了國際海底區域採礦活動的唯一國際主管機構——國際海底管理局（下稱「海管局」）。
不足夠了解的情況下拉開帷幕，而各國尚未就其中「區域」礦產資源的惠益分享機制等達成共識。
國際海底區域礦產資源開發在法律法規和科學認知上存在大量空白。在國際海底管理局框架下，各利益相關方正在磋商有關深海礦產資源開發的規章；科學界對深海生態系統及其環境敏感性的認知也還在不斷深化。
海管局是基於《聯合國海洋法公約》（下稱「《公約》」）和《關於執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（下稱「《執行協定》」）設立的國際組織。根據《公約》第十一部分第一三七條，國際海底區域（下稱「區域」）內資源的一切權利為全人類所有，海管局代表全人類組織和管理「區域」內礦物資源相關的活動。
根據《公約》，「區域」指國家管轄海域以外的海床、洋底及其底土，佔據49%的地球表面積。 當前，「區域」內受到關注的深海礦產包括多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結殼，其中包含了鎳、鈷、銅、錳等金屬元素。深海礦產主要分布在深海海山、深海平原和大洋中脊。
美國並非《公約》締約國，僅以觀察員的身份參與海管局談判，無權為「區域」內的礦產活動提供擔保。美國於1980年通過《深海底固體礦產資源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，DSHMRA），其中覆蓋了深海礦產資源的勘探與商業開發，是最早一批就海底區域資源勘探開發立法的國家。
特朗普將美國頒布的《深海底固體礦產資源法》作為國際海底區域礦產開發的法律依據，不僅違背了海管局的管理框架，同時與《公約》中人類共同繼承財產原則發生衝突。
特朗普搶跑深海採礦
特朗普簽署上述政令的觸發點可回溯到2025年3月27日。當國際海底管理局（ISA）第30屆會議第一期理事會接近尾聲時，加拿大金屬公司（The Metals Company，下稱「金屬公司」）突然宣布打破常規——其美國子公司（TMC USA）計劃繞開國際監管體系，轉而尋求美國單邊許可機制開發「區域」礦產資源。
這一極具爭議的商業策略在不到一個月的時間內迎來政治回應：特朗普於當地時間4月24日簽署深海礦產開發的總統行政令，要求相關部門在行政令頒布60日內，依據《深海底固體礦產資源法》框架，加速審批「區域」的礦產勘探與開發許可。
僅五天後，4月29日，金屬公司向美國國家和海洋大氣管理局（NOAA）提交了勘探與開發許可申請。
金屬公司向美國提交的開發許可區域位於東太平洋的克拉里昂-克利珀頓（Clarion Clipperton）斷裂帶，整個斷裂帶面積約為450萬平方公里，其寬度與美國大陸相當。據保守估計，該斷裂帶許多礦產元素的儲量甚至多於全球陸地儲量的總量；同時，科學家們發現，在克拉里昂-克利珀頓斷裂帶調查到的生物種類中，70%-90%的生物物種存在認知空白。
根據金屬公司發布的信息，金屬公司向美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）提交了兩項勘探許可證和一項商業開採許可證。開採許可證申請區域總面積25160平方公里，勘探許可申請總面積為199895平方公里，金屬公司預計，勘探區域的資源總量包括1550萬噸鎳、1280萬噸銅、200萬噸鈷和3.45億噸錳。
在一些國際法專家看來，儘管美國不曾簽署《聯合國海洋法公約》，但其歷史態度和行為表現出了對《公約》部分內容的認可；同時，《公約》的主體由習慣國際法構成，因此也對美國具有法律約束力。此外，美國簽署了《執行協定》（但未加入），該協定確認了海管局管理「區域」內勘探開發活動的職權和「區域」內相關規定。
國際海底區域的深海礦產活動包含探礦、勘探和開發三個階段。當前尚未開啟區域內的商業採礦活動，僅以勘探合同方式批准了勘探活動。目前共有21位勘探合同承包者共持有30份勘探合同，承包者覆蓋了國家、政府間組織以及私營公司。
此前，海管局陸續通過了針對多金屬結核、多金屬硫化物以及富鈷鐵錳結殼的探礦和勘探規章。2014年至今，海管局逐步推進關於《「區域」內礦產資源開發規章》（下稱「《開發規章》」）的談判。2024年7月，海管局理事會完成了《開發規章》草案的一讀。2025年3月，理事會審議了2024年11月發布的《開發規章》修訂案文，審議進程過半；接下來7月，理事會將繼續推進審議工作。
在特朗普發布上述行政令後，法國、中國與歐盟等均從國際法的角度提出了反對，譴責美國對多邊主義的破壞，海管局亦重申了其是國際海底區域採礦活動的唯一管理機構。海管局秘書長卡瓦略發表聲明，對美國行政令干擾「區域」內活動表示遺憾。卡瓦略多次強調「區域」及其資源屬於人類共同繼承財產，並駁斥任何有關海管局偏袒環保組織的指控。
深海採礦的環境影響
隨著科學考察和研究的推進，深海的絢麗多彩逐漸顯露：在諸如海山和熱液噴口等生態系統里分布著豐富的生物多樣性。科學家最近還在克拉里昂-克利珀頓採樣時發現暗氧（即不通過光合作用產生的氧氣），打破了深海僅消耗氧氣的傳統認知。
如今，科學研究已經發現深海採礦本質上會嚴重破壞開採區域的棲息地和生物多樣性，依賴海底資源生存的生物類群在受到干擾後或可能局部滅絕，或可能需要數百萬年才得以恢復。一項長期科學研究顯示，在試采發生的44年之後，仍存在受到明顯擾動的區域。
此外，採礦過程中釋放的包括金屬在內的有毒物質將改變海底水化學環境，並通過富集作用導致食物鏈中更高的重要經濟魚類發生毒素積累，嚴重情況下還可能影響深海生物的生存。
在深海採礦企業看來，深海採礦相比陸地更加「環保和低碳」。然而在科學家眼中，即便在已有認知相對較好的陸地上，採礦仍造成了嚴重的生態破壞；相較之下，位於海平面200米以下的深海環境更加偏遠且複雜，採礦造成的影響更難預測，且對破壞後的生態進行修復幾乎不可行。
考慮到海洋的流動和連通屬性，採礦引起的大量懸浮沉積物將擴散到開採區域周邊海域。深海採礦帶來的雜訊、燈光和震動等物理干擾會擾亂鯨類等海洋生物之間的交流。此外，深海採礦可能給小島嶼國家帶來的社會和經濟影響同樣不能忽視，尤其是與開採區域臨近的國家。
海洋資源的可持續利用需要建立在充分的科學依據和完善的法律法規上。鑒於科學認知和法律法規仍存在大量空白，各國應基於預防性原則暫緩深海採礦，將重點放在對深海生物、生態系統和深海採礦潛在影響的科學研究上。
海洋是一個流動和連通的整體，保護和可持續利用需要各國各界的共同努力。當前，各國正就國家管轄範圍以外區域的海洋生物多樣性的保護和可持續利用展開討論，國際合作正處在凝聚共識的關鍵階段，各國各界應一起攜手維護多方參與，共同推進國際海洋的治理。
（作者為綠色和平海洋項目顧問，編輯：徐沛宇，韓舒淋）
責編 | 王禕
