突發公共衛生事件中個人信息使用的法律規制

引言：

伴隨著第三次科技革命的進行，人類步了信息化社會。在信息化社會的大背景下，信息成為了重要的生產力要素。

2006 年 5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《2006—2020 年國家信息化發展戰略》，較早對我國的信息化發展做出了全面部署。

2021年 8 月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》，綱要明確指出要全面建設數字法治政府。

國務院常務會議也審議通過「十四五」推進國家政務信息化規劃，部署加快建設數字政府、提升政務服務水平。

由此可見，我國高度重視信息化發展，並且經過不懈努力，使得我國信息產業從無到有，成為了國民經濟的基礎產業。

但毋庸諱言的是，我國在信息使用方面仍存在諸多不足，尤其在個人信息領域，存在著大量不當使用公民個人信息的情形。

在當今信息社會中，要想提升公民基本生活的安全感，同時加快信息社會的健康有序發展，實現國家治理體系和治理能力現代化，最基本的要求就是政府能夠合法高效地使用公民個人信息。

公共衛生的特殊性與原則

為了合法高效地使用個人信息來處理突發公共衛生事件，我們必須首先明確個人信息的性質與判斷標準，進而對突發公共衛生事件中個人信息的範圍和使用原則進行合理界定。

需要說明的是，根據國務院制定的《突發公共衛生事件應急條例》的相關規定，突發公共衛生事件除了重大傳染病疫情以外，還包括了其他嚴重影響公眾健康的事件。

本文所稱的突發公共衛生事件主要是以新冠肺炎疫情為代表的重大傳染病疫情，原因主要有以下兩點：

第一，新冠肺炎疫情的持續時間長，所產生影響的廣度和深度是前所未有的；

第二，雖然以前我們進行過 SARS、禽流感等疫情的防控，但新冠肺炎疫情發生在信息化時代背景下，我們首次大規模地使用大數據手段進行疫情防控。

因此，無論是疫情本身所產生的影響，還是所採取的防控手段，都極具代表性。

所謂「知情同意」，是指在收集和使用公民的個人信息時間，應明確告知其相關情況並徵得本人授權同意，也有學者稱其為「告知同意」。

該原則不僅要求保障信息主體在被收集信息之前的知情權和同意權，還保障了信息主體能夠制止信息使用者違反約定的公開目的而進行的信息公開。

「《關於隱私保護和個人數據跨境流通的指南》是經濟合作與發展組織（OECD）頒布的一部數據使用指南。指南指出，一般情景下收集個人信息數據需獲得信息數據主體的同意，並且對於信息的使用必須限定在為兌現徵求同意通知書中所羅列的目標之必要的最小信息數據量，並且沒有得到新的同意時，出於其他不相關的目的的實現，不能使用這一信息。」

因此，一般情況下公開個人信息都應當遵守知情同意原則。

我國對知情同意原則也作出了相應規定。

《個人信息保護法》在第二章「個人信息處理規則」中分別對一般信息和敏感信息進行專節規定，對兩者適用不同的處理規則，並對二者的知情同意原則作出了不同的規定。

具體表現為，對於一般信息，在「一般規定」這一節中，第十三條第一款確定了個人信息處理者可以使用個人信息的七項情形，第二款規定了不需要取得信息主體同意而進行處理的條件。

亦即上述七項情形中有六項是不需要取得個人的同意即可進行使用，只有突發公共衛生事件為不需要取得同意的情形。

但需要注意的是，這裡只是免除了信息處理者取得同意的義務，並未免除其告知信息所有者的義務，也即信息所有者仍有知情的權利。

而對於敏感信息的處理，《個人信息保護法》明確規定原則上必須取得信息主體的同意 30 。

由上述規定可知，不同於一般信息的使用，對於敏感信息的使用，即使是在突發公共衛生事件中，原則上也必須要取得信息主體的單獨同意。

綜上，只要是出於疫情防控的目的，經過有權機構的同意，便可以不在信息主體同意的前提下對一般信息進行使用，「在疫情的防控過程中，個人信息所包含的公共利益屬性由於疫情原因而呈現出最大的價值。依照相關法律法規，在疫情防控中，出於公共衛生利益的考慮，拒絕信息採集的權利並不被個體所享有。」

這是因為個人信息兼具個人屬性與公益屬性，當二者發生衝突時，行政機關出於維護公共利益，基於權利不得濫用和公序良俗原則，可以對公民個人信息權利進行一定的限制，這樣一種對知情同意原則的例外規定，其本質是個人利益對公共利益的讓步。

「在疫情防控中，如果仍完全機械地堅持『同意或授權』的原則來使用個人信息，那麼在疫情中，大數據分析的應然作用將不能得到發揮。」

從這一層面上講，在突發公共衛生事件中對知情同意原則進行一定的限制，有其合理之處同時也是現實所必需的。

但是就敏感信息的使用而言，法律還是採取了較為謹慎的態度，原則上仍需取得信息主體的同意，這是因為敏感信息關係到信息主體的基本權利，敏感信息泄露之後給信息主體帶來的危害遠高於一般信息，因此，要求行政機關在使用敏感信息時採取更為謹慎的態度和更加嚴格的脫敏處理手段是利益衡量的結果。

法律允許在特殊情況下，對一般信息可以不經信息主體同意而使用，但仍要求使用者應當採取有效手段保護信息主體免受損害。其符合行政法的基本原則與價值追求，維持了公共利益與個人利益的平衡。但在實踐中卻經常出現二者失衡的情形。

在新冠肺炎疫情防控中表現為由於沒有正確區分一般信息和敏感信息，從而導致了信息處理主體在使用信息前、使用信息過程中和使用信息後均不同程度錯誤使用了對知情同意原則的限制。

具體表現為對於部分信息甚至是敏感信息的收集並不是為了滿足「控制事件擴大、減輕事件危害而必須收集」的要求；許多信息主體並不知道自己的信息會向誰公開，有時也不得不「同意」自己信息的公開。

就算是為了實現控制疫情擴大等特殊目的，「同意」也應當是有關機關公開公民個人信息重要的合法性來源，「在《通用數據保護條例》第二章中規定，至關重要的用以判斷數據處理是否合法的標準，關鍵在於信息主體是否同意。

雖然『同意』沒有被列為『數據主體的權利』，但是最能體現信息的主體地位以及『信息自決』精神的權利必定是『同意』的權利。信息主體由於信任處理者而對特定數據的處理表示同意，意味著信息控制者必須承擔相應的法定義務。同意必須是實在的，而不能是憑空做出，必須以適當的通告、解釋以及使用被信息控制者所提供為前提條件。」

但是我國現有立法規定中關於「同意」的規定大多屬於原則性規定，「沒有涉及實際的規範內容，因此不可以確保自主性被信息主體所確定。同意原則一旦運用不當，便可能會異化成為一種方便的推卸責任機制。」

在實踐中，許多小區、超市均要求進入人員提供姓名、身份證號、近期行程等個人信息，否則禁止入內，出於生活需要，普通人根本無法拒絕提供這些信息，而這些信息中有許多是屬於個人敏感信息，並非屬於可以不經信息主體同意的一般信息，有且將之視為一般信息，小區、超市這類主體也缺乏對其有效保護的能力。

同時，這也在事實上造成了任何行政機關或社會組織都可以不在信息主體同意的前提下對相關信息甚至是敏感信息進行使用並且無需有關行政部門同意。

問題產生的原因

造成個人信息被不當公開的原因是複雜多樣的，單從技術層面上而言，主要是由於技術本身的特點和技術發展的不完善所造成的。

以在疫情防控期間經常被收集的個人行程信息為例，我國通過收集個人近期的行程信息以確定公民是否前往或途經過疫情高風險地區，對所乘航班和鐵路信息判斷其是否接觸過確診患者。

這些信息的收集在本質上都是對公民位置信息的確定，在技術層面上，主要是通過 GPS、WI-FI 等底層技術和藍牙這兩種技術方式進行確定，「接觸追蹤程序要解決的首要問題是如何精準辨別使用者之間的接觸情況。

不同用戶之間的位置關係要想被獲取，一般是由兩種技術來實現，第一種是通過底層技術直接獲取使用者精確的位置信息，比如通過 GPS、基站數據和 WI-FI等方式來獲取，第二種判斷接觸情況的方式是通過測算比對用戶之間的相對距離來進行判斷，而這一相對距離的測算需要依賴藍牙信標技術。」

這些信息的收集同時也依託於智能手機、汽車等通信或交通工具。

對於通過智能手機來收集位置信息的這種方式而言，其實現途徑主要表現為 GPS 手機、增強型時差定位技術和 A-GPS（網路輔助 GPS）定位技術三種類型；對於通過汽車等交通工具來收集位置信息的這種方式而言，其實現途徑主要表現為車載 GPS 這種技術類型。

上述這些技術本身的運作原理導致其天然存在著信息泄露的風險。

在處理這些信息時，主要分為了由政府職能部門或公共衛生機構集中部署管理的資料庫中統一處理，進行分散化處理的是在使用者自身的移動通信設備的終端上進行，而這些終端是分布在網路節點上的。但「但由資料庫的統一存儲存在著隱私風險，比如被政府監控，同時更容易成為網路攻擊的目標，更利於私人信息和隱私保護的是分散式的數據處理方式。」

亦即無論是統一處理還是分散化處理，均存在著泄露的風險。

結語

新冠肺炎疫情是自新中國成立以來，「SARS」疫情之後的又一次重大的突發公共衛生事件。在當今信息社會的時代背景下，運用大數據等新興技術是控制疫情發展，保障社會生活穩定的有效措施。

在此次疫情防控中，使用個人信息時所出現的種種問題，突顯了我國在保護公民個人信息安全方面的缺陷與不足，這需要通過我們的不懈努力方能有所彌補。

我們需要在立法和體制建設方面不斷發力，對現有的敏感信息類型進一步作出細化規定，合理區分出不同類型信息的敏感性進而採取不同程度的保護手段。同時，我們還需要完善體制機制建設，加強各部門之間的溝通，理順各部門之間的關係，明確個人信息的使用主體和使用許可權，運用整體性思維去解決在突發公共衛生事件中使用個人信息時所遇到的問題。

唯如此，方能既保護好公民的個人信息安全，又能高效地使用個人信息達到防控疫情的目的，才能打贏這場在信息社會中的疫情防控保衛戰，逐步構建起具有人文關懷的個人信息使用體系。