薦文 | 丁文 程子揚：基層治理法治化進程中司法所的現狀、困境及其應對——以132個司法所為分析樣本

以下文章來源於華中師大學報人文社科版 ，作者丁　文　程子揚

摘要

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，其基礎和工作重點均在基層。司法所作為我國最基層的司法行政機構，承擔著指導調解、受委託承擔社區矯正工作、參與基層普法依法治理、組織提供基層公共法律服務、協調開展刑滿釋放人員安置幫教等職責任務。實證調研表明，絕大多數司法所的組織現狀並未達到規範性文件的要求；儘管司法所已儘可能地形成調適性的工作機制，但其職能呈現與應然之間仍存在較大張力。究其原因在於司法所面臨主體異化、職能超載、法治資源衝突、法治權威闕如等法治困境。優化司法所的職能定位、完善司法所的工作機制、樹立司法所的法治權威，有利於司法所走出法治困境，以確保全面依法治國的決策部署落實到「最後一公里」。

關鍵詞：基層治理 司法所 基層法治建設 法治困境

基層司法所最早設立於20世紀70年代末。1979年9月，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定，加強全國司法行政工作，重建司法部。同年10月，中共中央、國務院發布的《關於迅速建立地方司法行政機構的通知》指出，各地需儘快建立相應的司法行政機關。1980年，全國陸續建立健全司法行政機構，基層司法所也得以逐步設立，並成為基層法治建設的重要力量。十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國納入「四個全面」戰略布局，並堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。為不斷推進「十四五」時期的法治建設，中共中央印發了《法治中國建設規劃(2020-2025年)》《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》。其中，《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》明確指出，「加強各部門和市縣政府法治機構建設，優化基層司法所職能定位，保障人員力量、經費等與其職責任務相適應」。特別是黨的二十大報告再次強調，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，要「完善基層綜合執法體制機制」、「建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念」。全面依法治國的基礎和工作重點均在基層，司法所作為縣(市、區)司法局在鄉鎮(街道)設立的派出機構，承擔著基層法治建設的重要職責，是確保上述全面依法治國各項部署要求落地落實的關鍵所在。因此，司法所的建設及運行情況，可以較為客觀地反映我國城鄉基層法治建設的真實面貌。依託華中師範大學政治學部基層治理法治化研究中心承擔的「百所觀察」項目，通過對全國百餘個司法所建設和運行情況進行實地調研，本文擬揭示其在推進基層法治建設過程中所面臨的困境並探究解決之道，以確保黨中央關於全面依法治國的決策部署落實到「最後一公里」。

一、基層司法所的實踐樣態

2022年5月至9月，華中師範大學基層治理法治化研究中心「百所觀察」項目組依照「就近原則」，選取來自湖北、河南、山東、山西、安徽等16個省(自治區)以及北京、天津、重慶3個直轄市的共計132個司法所(其中，鄉鎮司法所65個、街道司法所67個)作為調查對象，進行了實地問卷調查與訪談。調查區域以華中地區為重點，亦涉及華北、華東、西南等區域(見圖1)。從整體上看，本次調查樣本呈現出數量豐富、城鄉均衡、深度與廣度結合等特點。通過對調查樣本的深入分析，本文將從組織現狀與職能呈現兩方面揭示司法所的實踐樣態。

圖1 調查樣本分布圖

(一)基層司法所的組織現狀

司法所作為司法行政機關的最基層單位，是重要的基層法治工作機構，在縣(市、區)司法局的管理、指導和監督下開展工作，同時接受鄉鎮(街道)黨委政府的領導。早在1996年，司法部就出台了《關於加強司法所建設的意見》，強調司法所要進行制度化、規範化建設。但時至今日，司法所的組織隊伍建設等人員保障方面在全國範圍內並不統一，甚至同一省份的不同區域也差異明顯，只在市級轄區範圍內通常才是一致的。

從人員配置上看，各司法所在人員數量、人員的專業背景以及年齡結構等方面均存在較大差異。首先，司法所工作人員包括專職工作人員與聘用人員兩類。其中，專職工作人員一般具有政法專項編製，享受政法專項編製津貼，是司法所的骨幹力量。《關於加強司法所規範化建設的意見》規定：「司法所至少應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員。」然而，在本次調研的132個司法所中，僅有11個司法所的專職在編人員人數達到了4至6人，其他司法所的專職在編人員人數一般為1至3人。為彌補專職工作人員數量的不足，有些司法所還配備了一定數量的聘用人員。而在聘用人員的數量上，街道司法所(平均聘用2.1人)一般多於鄉鎮司法所(平均聘用1.7人)。就工作人員總數而言，在調研的132個司法所中，組織隊伍人數最多的1個司法所有22人，但也有7個司法所只有1位工作人員。專職在編人員中有法律專業教育背景的司法所僅有56個，占樣本總數的42%。由此可見，司法所的專業人才明顯不足。此外，司法所實行所長負責制，調研的132個司法所所長的年齡存在兩極分化的現象。大多數司法所所長具有數十年的工作經驗，是名副其實的「老」所長，但也有一些司法所所長是由工作不滿五年的年輕人擔任。

從工作條件上看，司法所的基礎設施、辦公經費等均有一定的保障。在調研的132個司法所中，有半數司法所擁有獨立的辦公用房，也有不少司法所將辦公地點設在鄉鎮黨委政府或街道辦事處內，還有一些司法所與鄉鎮平安辦或綜治辦合署辦公。本次調研還發現，在河北省L縣存在未單獨設置司法所的情形，而由鄉鎮黨委政府工作人員專職負責相關的司法行政工作。此外，司法所通常不配備業務用車，外出工作時一般使用工作人員私人車輛或乘坐公共交通，部分地區因公可以向上級司法局申請用車。就經費來源而言，司法所無獨立工作經費，其日常運轉經費與業務經費等均採用實報實銷制，實踐中既存在由鄉鎮(街道)黨委政府負責其運行經費，也存在由上級司法局保障其經費的情形。就政治待遇而言，司法所所長的行政級別主要為副科級或副科級以下，正科級的情形較為少見。

(二)基層司法所的職能呈現

從工作職責上看，司法所具體承擔指導調解工作、受委託承擔社區矯正工作、參與基層普法依法治理、組織提供基層公共法律服務、協調開展刑滿釋放人員安置幫教等相關工作。此外，司法所還參與推進轄區內基層法治建設，維護人民群眾合法權益，維護社會和諧穩定。依據司法所的上述法定職責，結合本次調研，現就其職能呈現分述如下：

1.指導調解工作

調解是緩解基層矛盾的重要訴外糾紛解決路徑。依據調解主導者、調解方式與調解協議性質的不同，可以將調解分為人民調解、行政調解與司法調解三類。2011年，中央綜治委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部、司法部等16個部門聯合出台了《關於深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，要求各地、各部門共同構建矛盾糾紛的「大調解」工作機制，推動多元糾紛解決機制進一步完善。進入新時代，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》《關於加快推進公共法律服務體系建設的意見》《法治中國建設規劃(2020-2025年)》等文件均提出，要充分發揮人民調解的「第一道防線」作用，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，構建「大調解」工作格局。

在基層治理體系中，司法所承擔著指導轄區人民調解、行政調解和行業性調解工作，參與調處矛盾糾紛的重要職責。20世紀60年代，浙江楓橋鎮的幹部群眾創造了「依靠群眾就地化解矛盾」的「楓橋經驗」。目前，司法所在指導調解工作時繼續踐行此種模式，儘可能做到「小事不出村(社)，大事不出鎮(街)」。本次調研表明，基層調解工作已呈現出多元主體參與、多種聯動模式並存的特點。在實踐中，基層調解工作的參與主體主要包括傳統民間權威，基層群眾性自治組織與人民調解委員會，鄉鎮(街道)黨委政府與派出所、司法所等行政機構以及人民法庭等。在鄉村，家族耆老是傳統民間權威的代表，通過宗族權威居中調停是化解基層矛盾的傳統方式。但隨著基層政權體系的不斷完善，農村形成了「鄉政村治」的基層政治模式，基層群眾性自治組織逐漸取代宗族權威成為基層治理的主要力量。例如，我們在本次調研中發現，山東省G鎮仍存在家族耆老參與調解的現象。但由於缺少原有的威望，後輩對其敬畏程度大大降低，即便「熱心幫助也不見得就會有人買賬」。此外，個人調解室也是對民間調解的重要補充。例如，河北省S市Y區已成立個人品牌調解室11個，2022年共調解糾紛200餘件，一定程度上擴大了調解工作的社會影響。

人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方式，促使當事人在平等協商的基礎上自願達成調解協議，解決民間糾紛的活動。人民調解委員會作為人民調解的主體，天然具有政治性。一方面，人民調解委員會承繼了群眾性自治組織的內生性權威；另一方面，人民調解委員會吸收了大量的退休官員、退休村幹部、鄉村名流等群體作為調解員，部分傳統民間權威也成為人民調解委員會的成員。根據樣本調查，基層群眾性自治組織下設的人民調解委員會是化解基層矛盾數量最多的組織。統計數據表明，司法所近五年主持調解的案件數量為100至400件不等，少數司法所能達到上千件，而轄區人民調解委員會近五年主持進行人民調解的案件大體為1000至3000件。就司法所與人民調解委員會的關係而言，雖然司法所不享有對人民調解委員會的直接管理權，但在持續的調解工作中，司法所與人民調解委員會逐漸形成了良性互動的工作關係，具體表現為：一方面，司法所既會參與、指導人民調解委員會的調解工作，也會接收人民調解委員會無法處理的疑難糾紛；另一方面，司法所受理的調解也需要向村(居)委會和人民調解委員會求證相關情況，大部分司法所為了有效預防糾紛與減少矛盾激化，設立了糾紛主動排查機制，主要依賴人民調解委員會定期進行摸排和上報。

相較於人民調解，由司法所、派出所與鄉鎮(街道)黨委政府等主持的行政調解最突出的特點是有公權力的參與。由於相當部分的糾紛當事人追求的是鄉土正義，即鄉土社會中以社會關係網路、生存結構為基礎的本土利益，而非司法正義，使得基層矛盾糾紛在公權力的主導下更容易達成調解。一方面，公權力在鄉村環境中具有重要的輿論影響力，更容易實現當事人追求的情、理、法、利相融合的鄉土正義；另一方面，公權力組織承擔著維護基層穩定的政治任務，不少糾紛當事人迫於壓力只能「息事寧人」。但司法所與派出所、鄉鎮(街道)黨委政府等行政調解主體相比，並未發揮出突出的專業優勢，存在非訴調解與司法之間未能實現有效銜接以及司法確認制度適用率較低等問題。例如，在本次調查的132個樣本中，僅有53個司法所對調解協議進行過司法確認。不過，在「大調解」背景下，大多數司法所因地制宜，形成了適合地方治理的聯動模式。例如，湖北、山東、河北等省的多個地方均建立了「警司聯調」的調解機制，既能夠為派出所分流非治安類糾紛，也能增加司法所工作的權威性，還有部分司法所協助人民法庭開展司法調解。然而，「聯動調解」的治理模式也產生了一些新問題。例如，由於司法所與綜治辦在糾紛調解、法治宣傳、綜合治理等方面存在職能交叉，部分地區形成了司法所與綜治辦合署辦公的工作機制，以緩解場所、人力、經費不足等困境。但部分司法所工作人員認為在合署辦公的工作機制下，司法所的行政資源被綜治辦「瓜分」，雙方實際上是一種隱性的競爭關係。

2.受委託承擔社區矯正工作

社區矯正主要分為傳統司法模式和社會工作模式，前者由司法所承擔具體的社區矯正工作，後者依靠社團組織和專業社會工作者提供服務。我國社區矯正工作經過二十多年的發展，制度化與規範化建設不斷深入推進。2019年12月，全國人大常委會表決通過《中華人民共和國社區矯正法》，並於2020年7月1日予以實施。2020年6月，司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合出台的《中華人民共和國社區矯正法實施辦法》，也於2020年7月1日起施行。《中華人民共和國社區矯正法》第9條第2款規定：「司法所根據社區矯正機構的委託，承擔社區矯正相關工作。」這些規範性文件的出台，既為司法所規範開展社區矯正工作提供了法律依據，同時也有利於督促社區矯正機構不斷完善相關組織與制度，以保障社區矯正工作的法制化、規範化和專業化。

社區矯正作為刑事執行活動，是司法所承擔的最嚴肅、最標準化的工作。在本次調查的132個樣本中，僅有湖南省X自治鄉的司法所將社區矯正的主要工作移交給縣級社區矯正機構處理，其他司法所均根據社區矯正機構的委託，繼續承擔此項工作。司法所一般配有工作人員專職負責社區矯正工作，且基本上實現了該項工作的信息化管理。司法所開展的社區矯正工作主要包括對轄區範圍內的社區矯正對象進行社會調查評估、接收建檔、確立矯正小組、制定矯正方案、對社區矯正對象進行監督管理、定期開展集中教育與社區勞動等。實際上，社區矯正兼具刑罰與福利的雙重屬性，並不僅僅具有單一的刑罰作用。社區矯正制度的意義在於通過對社區矯正對象的管理、教育與感化，幫助社區矯正對象認罪認罰並樹立法治觀念，降低再犯罪的可能，進而更好地融入社會。因此，為了在社區矯正工作中堅持「以人為本」的法治方向，「如何實現有效管理」和「如何預防再犯罪」，就成為困擾司法所的兩大難題。

本次調研發現，各地司法所充分發揮基層治理的能動性，不斷進行制度和機制創新，探索出了豐富多樣的方式方法，具體而言，首先，在有效管理方面，各地司法所結合本地實際情況，建立了分級管理、協助管理、矯正小組管理等多種方法。其一，有些司法所根據分類管理、個別化矯正的要求，對社區矯正對象採取了分級管理方法。例如，廣西壯族自治區N街道司法所對社區矯正對象分三個等級進行管理：普管，每月兩次面談，每兩月一次家訪；寬管，每月一次面談，每三月一次家訪；嚴管，每周一次面談，每月一次家訪，並根據具體情況開展個別教育。其二，為了解決基層司法行政工作人員在進行社區矯正工作時因缺乏執法權而導致執行威懾力不足的問題，有些司法所邀請相關機構協助進行社區矯正工作。例如，湖北省W鎮司法所在進行集中點驗、警示教育等活動時，一般會邀請派出所的工作人員到場，在維護司法行政機關權威方面取得了一定成效。其三，有些司法所注重引導矯正小組發揮應有功能。例如，司法所與基層群眾性自治組織建立了較為良好的協作關係，村委會和居委會作為矯正小組成員不僅幫助落實矯正方案，還成為了司法所的「眼睛」，充分協助其監管社區矯正對象。此外，矯正對象的親屬作為矯正小組的成員，如果能夠在社區矯正工作中發揮道德引導和親情感化作用，也能有效緩解司法所的工作壓力。但實踐中，矯正對象的親屬主動參與意識不強，且各家庭內部關係具有差異性，工作難度較大。其次，在預防再犯罪方面，司法所採取多種方式積極幫助社區矯正對象以實際行動回報社會，既改變了群眾對社區矯正對象的固有看法，也有助於在村社區域內幫助群眾樹立正確的法治觀念。例如，甘肅省H鎮司法所在抗擊新冠病毒肺炎疫情期間，引導社區矯正對象積极參加志願服務。自疫情防控工作開展以來，先後有6名社區矯正對象自發捐款與捐獻物資，還有13名社區矯正對象主動擔任志願者，參與轄區疫情防控點的輪班值守，縣招商局為表現突出的社區矯正對象頒發了榮譽證書。

儘管司法所較為注重體制機制的創新，但本次調研也發現，司法所在社區矯正工作中仍然存在一些問題。其一，「力不從心」的現象較為普遍。司法所一般要同時管理數十位甚至上百位社區矯正對象，受人力限制無法制定個性化矯正方案並開展針對性管理，故社區矯正的效果難以保證。其二，規範化建設仍有待加強。社區矯正對象檔案資料缺失或填寫不規範，上級社區矯正機構疏於抽查等現象較為普遍。社區矯正對象定期報告制度流於形式，思想彙報未必能夠真實反映出教育效果。其三，監管存在疏漏。電子監管抽查頻次不足，請假銷假制度不完善，導致社區矯正對象離開轄區的情況時有發生。

3.參與基層普法依法治理

基層「鄉政村治」的政治模式設立後，由於自然、人文、歷史等多種原因，國家權力對某些農村鄉土社會的控制仍然相當有限，國家權力試圖在其有效權力的邊緣地帶通過法律建立或強化自己的權威。是故，國家於1986年開始實施第一個五年普法規劃。2021年6月16日，中央宣傳部、司法部發布關於開展法治宣傳教育的第八個五年規劃。其中，司法所作為國家「送法下鄉」的「毛細血管」，承擔著打通法治宣傳的「最後一里地」的職責。

當前，司法所正在開展轄區全覆蓋的法治宣傳教育，舉辦「八進普法」活動，即進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位、進網路、進家庭。鑒於基層幹部等「關鍵少數」在基層治理中具有重要作用，是推動基層法治發展的關鍵因素，司法所專門針對這些「關鍵少數」定期進行法治宣傳教育活動，以提高其法治素養和依法辦事能力，並推動普法工作由「大水漫灌」向「精準滴灌」轉變。此外，考慮到村(居)民參與法治宣傳的積極性普遍不高的現實，司法所積極創新普法形式和載體，千方百計地提升普法效果。以湖北省Y街道司法所為例，除通過印發宣傳手冊、張貼橫幅、設置法治宣傳欄等形式進行普法宣傳外，Y街道司法所還在人群密集的場所舉辦法治宣傳文藝匯演、進行法治講座或互動以及搭建宣傳長廊等多種方式，開展對象化、分眾化的普法宣傳。

與此同時，為深化法治鄉村建設，司法所均積極實施農村學法用法示範戶培育以及鄉村「法律明白人」培養工程。目前，「法律明白人」主要由村(居)委幹部擔任，由縣(市、區)司法局組織對其開展培訓。「法律明白人」的主要工作是協助司法所進行人民調解、法律諮詢以及法律宣傳等。但由於缺少補貼等工作保障與激勵機制，該制度未能取得明顯成效，有待進一步完善。

除司法所外，鄉鎮(街道)黨委政府、派出所、人民法庭等主體也參與了基層普法活動。但本次調研發現，「誰執法誰普法」的原則並未落實，普法責任制工作機制仍不完善，各執行主體之間缺乏統籌協調機制，未能在普法工作中形成合力。

4.組織提供基層公共法律服務

「緊緊圍繞人民日益增長的美好生活需要加強公共法律服務，加快整合律師、公證、調解、仲裁、法律援助、司法鑒定等公共法律服務資源」，是「法治中國」建設的重要內容。依照相關規定，司法所承擔指導轄區內鄉鎮(街道)公共法律服務工作站、基層法律服務所工作，推動鄉鎮(街道)黨委政府、村(社)的法律顧問工作等職責。

公共法律服務工作站是在鄉鎮(街道)設立的，匯聚司法行政機關、法律援助中心、法律服務專業人員、法律服務志願者等眾多公共法律服務資源，為群眾提供法律諮詢、法治宣傳、糾紛調解、法律援助以及有關法律需求與事項的諮詢、指引、幫助的綜合性、一站式服務平台。公共法律服務工作站應在現代公共法律服務體系中發揮較大作用，但本次調研發現，在132個司法所的所在地，有近半數的地區要麼未設立公共法律服務工作站，要麼公共法律服務工作站與司法所合署辦公，同司法所是「兩塊牌子、一套班子」的關係。在此種情況下，相關法律服務實際上主要由司法所的工作人員提供，而公共法律服務工作站聚集法律服務資源的優勢未能充分發揮出來。

基層法律服務所是在鄉鎮(街道)設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執業機構，屬於非營利法人。基層法律服務所出現於20世紀80年代，最初與司法所「政事合一」，並且這種形式較為普遍，法律服務所的主任由司法所所長兼任，致使司法所經常出現以法律服務所的名義從事有償法律服務，以彌補其辦公經費不足的現象。為引導基層法律服務所規範運行，司法部於2000年出台《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》，其目的在於推動能夠實現自收自支和具備自我發展能力的基層法律服務所脫鉤改制。2014年，各地進一步規範基層法律服務所的管理，實現基層法律服務所與司法所「兩所分離」。本次調研發現，「兩所分離」工作已得到有效落實。以湖北省為例，基層法律服務所由縣(市、區)司法局直接管理，與司法所沒有直接關聯；而山東省為實現「資源共享、優勢互補」，在司法所和基層法律服務所職能、人員、財務獨立的前提下，探索「兩所共建」的合作模式，具有一定的推廣和借鑒意義。

在實踐中，司法所一般通過政府購買公共法律服務的形式實現「一村(居)一律」，落實為轄區村居聘請法律顧問等職責。法律顧問主要由兼職律師擔任，定期下沉村居，工作內容包括為集體或居民提供法律諮詢、參與司法所普法宣傳等。本次調研表明，雖然「一村(居)一律」制度已實現全覆蓋，但一名律師兼任多個村居的法律顧問的現象較為普遍，故其下沉社區難以按時落實，導致制度效果存在明顯的區域差異。同時，受疫情衝擊，有些鄉鎮(街道)黨委政府難以承擔購買公共法律服務的費用。例如，廣西壯族自治區N街道由於政府缺乏相關經費，轄區內法律顧問工作從2022年4月起就已停止。此外，司法所還承擔為鄉鎮(街道)黨委政府提供法律服務的職能，包括對規範性文件提出合法性審查意見，對重大決策和重大行政行為提供法律意見和建議，以及協助處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發性事件等。但在實踐中，由於司法所無權進行主動審查，故基層治理法治化的效果明顯受限於鄉鎮(街道)黨委政府領導幹部個人的法治意識與法治能力，其在為鄉鎮(街道)黨委政府提供法律服務的過程中呈現出明顯的被動性。例如，廣西壯族自治區R鎮司法所所長表示，其在任期間從未參與過任何當地鄉鎮黨委政府重大決策的合法性審查。

5.協調開展刑滿釋放人員安置幫教工作

刑滿釋放人員安置幫教工作是指有關部門和社會力量對刑滿釋放人員進行的一種非強制性的安置救助、教育幫扶活動。根據司法部關於貫徹落實《中央辦公廳國務院辦公廳轉發〈中央社會治安綜合治理委員會關於進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見〉的通知》的實施方案(司發[2010]13號)的規定，司法行政部門是安置幫教工作的牽頭單位。司法所在當地黨委政府領導下，按照縣級安置幫教機構要求，協調開展刑滿釋放人員安置救助和教育幫扶等工作。

安置幫教工作的開展，有助於解決刑滿釋放人員在生活和工作中遇到的困難，並幫助其順利融入社會，最大限度地減少社會不安定因素。以湖北省Z街道司法所的安置幫教工作為例，轄區內某女士因無力承擔高額醫療費用，從事販毒而被判有期徒刑，後刑滿釋放。Z街道司法所針對該女士的實際情況，從扶貧解困、思想幫教等角度對其實施幫教工作：一方面，司法所將其情況上報區司法局，經批准後協調醫保機構為其辦理困難救助、醫療補助，以緩解其經濟困難；另一方面，Z街道司法所指定專人對其進行思想幫教，通過宣講法律知識與相關政策，幫助該女士化解思想包袱，重新融入社會。

儘管安置幫教工作意義重大，但本次調研發現，絕大多數司法所均明確表示開展此項工作存在較大困難。首先，安置幫教工作銜接機制不完善。例如，刑滿釋放人員出獄後未返回戶籍地的情況十分常見，即便返回戶籍地的也存在未及時前往司法所報到建檔的情形，而司法所工作人員僅能依靠電話溝通以及上門走訪等方式收集刑滿釋放人員的相關信息，難以避免遺漏相關信息。其次，安置幫教工作的依據不明確。一方面，刑滿釋放人員是「自由人」，可以根據自己的意願自主安排工作和生活，不願受他人過多的干涉；另一方面，司法所該以何種身份介入刑滿釋放人員的安置幫教，法律並未給予明確定位。再次，安置幫教工作不易落實。安置幫教工作最終需要依靠民政部門的積極作為才能實現，而司法所只能起到溝通與協調的作用。同時，刑滿釋放人員對司法所的管理、幫扶與教育通常抱有抵觸情緒，即便通過家庭成員等親屬對其進行輔助性教育，效果也不太理想。最後，安置幫教工作的考核機制不合理。很多司法所認為將「重新犯罪率」、「安置幫教率」等作為該項工作的考核標準，並將其與年度評優資格直接掛鉤的做法不合理，要求較為苛刻，將刑滿釋放人員所引發的重大惡性事件，作為對司法所所長進行問責的原因和依據也缺乏正當性。此種考核機制不僅將非強制性的安置幫教工作異化為以維穩為目的的管理工作，同時也給司法所帶來較大的執行困難。

除履行上述職責外，司法所還依法承擔行政執法協調監督、收集立法意見建議、協助選任人民陪審員等任務。此外，因司法所也受鄉鎮(街道)黨委政府的領導，故還要承擔鄉鎮(街道)黨委政府指派的工作。例如，除參與防疫、扶貧這些常規性工作外，司法所通常還要協助政府進行信訪、維穩、防汛、綜合治理等工作。甚至在有些地區，鄉鎮司法所工作人員與鄉鎮黨委政府工作人員並無二致，同樣擔任「包村幹部」，負責轄區某村的全部工作。本次調研中，浙江省Q鄉鎮司法所工作人員表示，「司法所直接的業務工作與參與的鄉鎮工作差不多五五開」。

二、基層司法所面臨的法治困境

上述司法所的組織現狀和職能呈現，從應然和實然兩個層面再現了司法所的運行狀況。兩者之間之所以存在較大張力，其原因在於司法所面臨以下法治困境。

(一)基層司法所的主體異化

司法所實行雙重領導制，即同時接受上級司法局與鄉鎮(街道)黨委政府的領導。雙重領導制是國家行政體系條塊結構下的常見領導模式。條塊結構是由縱橫交錯的行政體系構成的，是對中國行政管理實踐中層級制和職能制相結合的管理模式的形象性概括。「條」指的是國家縱向行政體系中具有上下級業務指導關係的職能部門，具有專業性、職能制的特點；「塊」指的是國家橫向行政體系中由多部門組成的一級政府，具有地域性、層級制的特點。除少數重要的領域擁有實行垂直管理的部委和國家局，其他中央機構都沒有自己獨立的執行機構，而是通過對下級政府中「對口」職能部門的領導或業務指導來實行決策的，雙重領導制由此產生。

以條塊結構的視角觀察司法所，就會發現其在雙重領導制下存在主體異化的問題。司法所原本是縣(市、區)司法局的派出機構，但在實踐中，司法所更近似為鄉鎮(街道)黨委政府設立的職能部門。從財權、事權、「人權」具體觀之，司法所已然呈現出財權與事權不對稱、事權與「人權」相割裂的特點。在財權上，有些司法所的業務經費直接由鄉鎮(街道)黨委政府負責保障，其業務用房也與鄉鎮綜治辦、平安辦等職能部門合用，或者直接被設置在鄉鎮(街道)黨委政府辦公樓內。在事權上，由於司法所工作人員過多參與鄉鎮(街道)黨委政府事務，導致其開展司法行政工作的力度遭到一定程度的削弱。例如，本次調研發現，司法所的日常工作不僅包括代理司法局和接受社區矯正機構的委託進行專業性的司法行政工作，還要承擔大量由鄉鎮(街道)黨委政府指派的任務。這使得在有些群眾的認知中，司法所工作人員就是政府的工作人員。此外，領導主體多元化致使考核主體也呈現複雜化。司法所既要在職能制體系中接受縣(市、區)司法局的考核，也要在層級制體系中與鄉鎮(街道)黨委政府其他部門適用相同的考核制度，甚至有些司法所的考核工作直接就由鄉鎮綜治辦負責。較為混亂的考核制度導致部分司法所工作人員錯誤地認為司法行政工作幹得好壞無所謂，從而產生對司法行政工作敷衍了事的想法。在「人權」上，司法所缺乏晉陞激勵機制。本次調研發現，實踐中司法所工作人員通常只在不同的司法所之間進行流動，只有極少量人員才能晉陞到縣(市、區)司法局，甚至連在基層工作十餘年的司法所所長也很難獲得升遷調動的機會。由是觀之，雙重領導制的實踐樣態使得司法所具有很強的附屬性，導致其在開展司法行政工作時缺乏獨立性和應有的活力。

在條塊結構下，司法所還存在「兩不管」的條塊衝突。一方面，與塊狀治理結構中的職能部門相比，司法所的資源較為匱乏，鄉鎮(街道)黨委政府更傾向於將資源投入到自己的職能部門。例如，本次調研發現，有不少司法所的獨立業務用房經鄉鎮(街道)黨委政府進行資源統籌後，轉變為司法所與綜治辦的合署辦公場所。另一方面，與條狀治理結構中的派出機構相比，司法所顯然缺乏應有的獨立性。例如，與公安派出所相比，司法所在與上級機關的「委託—代理」關係中因缺乏下放的執法權，導致其陷入法律權威和約束力均缺失的困境之中。在層級體系中，在職能部門上下對口狀態下，利用「條條」鉗制「塊塊」，是國家實現縱向治理的核心手段。但司法所不僅未能在實現治理法治化向基層縱向延伸中充分發揮作用，反而失去了的獨立性。

(二)基層司法所的職能超載

司法所的職能定位因受特定時期的經濟、政治、社會、文化等因素的影響，不斷地在發生變化。從整體上看，隨著黨和國家對法治建設工作的不斷推進，司法所的地位和作用在不斷強化，其承擔的職責也越來越多。20世紀80年代，國家的中心工作是集中力量進行改革開放和現代化建設，恢復司法行政機關的目的在於「健全我國社會主義法制、加強司法行政工作，以保障四個現代化建設的順利進行」，故司法行政機關承擔的主要職責是進行法制宣傳教育、指導人民調解、完善司法制度、培訓司法專業人員等法制保障工作。隨著改革開放和法制建設的不斷深入，司法行政機關肩負起打擊敵人、懲治犯罪、保護人民、服務「四化」的重任，履行著法律保障、法律服務、法律教育的職能。1996年，司法部在《關於加強司法所建設的意見》中進一步明確了司法所的八項具體職能：協助基層政府開展依法治理工作和行政執法檢查、監督工作；指導管理人民調解工作，參與重大疑難民間糾紛調解工作；指導管理基層法律服務工作；代表鄉鎮人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛；組織開展普法宣傳和法制教育工作；組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作；參與社會治安綜合治理工作；完成上級司法行政機關和鄉鎮人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關工作等。黨的十五大提出依法治國方略後，司法所進一步承擔起推進依法治鄉(街)、依法治村等法治基礎工程的職責。2009年，司法部印發《關於加強司法所規範化建設的意見》，在原有的八項職能外，司法所又新增了「承擔社區矯正日常工作」的職能。十八大以來，隨著黨中央將全面推進依法治國納入基本治國方略，司法所成為保障法治國家、法治政府、法治社會的相關部署要求落地落實的最基層法治機構，其職能職責又有進一步的擴展。

但在實踐中，司法所的建設與發展卻明顯滯後於基層法治建設的現實需求。其原因在於司法所普遍存在職能超載的問題。其一，司法所工作人員的專業能力明顯不足。司法行政工作的開展，要求司法所必須配備一定數量的法律專業人才，且隨著職能的不斷增加，其對專業性人才的需求量也會越來越大。但在本次調研的132個司法所中，有27.6%的司法所尚未達到國家對工作人員數量的最低要求，有38.4%的司法所的專職在編工作人員沒有任何法律專業背景。可見，「小馬拉大車」的情況較為突出。其二，司法所的職能與其職權並不匹配。例如，由於司法所不具有督察職權，故其對基層行政人員進行法治教育大多只能流於形式，也無法主動對政府決策進行合法性審查。是故，司法所推進法治政府建設的成效，極大地受制於鄉鎮(街道)黨委政府的重視程度。其三，司法所還承擔了部分冗餘職能。隨著法治政府建設的不斷推進，司法所與相關政府職能部門重合的職能應該有效剝離，應儘可能地剔除其承擔的非專業性的行政工作。

(三)基層司法所的法治資源衝突

鄉村法治建設中普遍存在差序格局的社會關係。所謂差序格局，意指社會結構好像是把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋，即在社會關係中，依據血緣、地緣、人緣等因素，呈現的由近及遠、由親及疏的社會結構。在村民處理矛盾糾紛時，「差序格局」特徵表現得較為突出(見圖2)。首先，村民通常優先請求具有血緣關係或地方威望的宗族耆老居中調停矛盾。其次，村民也常常請求具備地緣優勢與代表農村內生權威的村委會及其下設的人民調解委員會協助處理糾紛，即通過人民調解的方式，以情理斷是非。再次，村民有時也會向政府機構尋求幫助，且傾向於選擇其較熟悉的「扶貧幹部」或「包村幹部」。相較於向司法所申請調解，有些村民更「迷信」信訪制度能夠較快滿足自己的訴求。司法所與村民的「遠近親疏」一定程度上影響了司法行政工作的法治效果。最後，在鄉土社會「以和為貴」和「厭訴」的傳統觀念影響下，「打官司」往往意味著當事人雙方「關係破裂」，通常是不得已的選擇。但與其他方式不同的是，派出所在處理基層矛盾糾紛中具有超越差序格局的特殊性，因為當出現肢體衝突或其他治安案件時，「報警」一般是村民在緊急狀態下的首選。

圖2 鄉村解決矛盾糾紛的差序格局示意圖

差序格局使得非正式治理資源在基層治理中具有強大生命力，故基層社會中的法治資源明顯呈現為非正式治理資源與正式治理資源並存的二元結構，兩者既有融合又有衝突。正式治理資源主要包括法律法規、行政規章等由國家權威發布的規範性文件；非正式治理資源則指遊離於正式規則之外，遵循鄉土邏輯，包含傳統觀念、風俗習慣、潛規則、村規民約等形式的非正式制度。在差序格局中，宗族耆老、村委會、人民調解委員會是利用非正式治理資源進行治理的代表；人民法庭作為基層人民法院的派出機構，依法行使審判權，是使用正式治理資源的主體。司法所以及鄉鎮(街道)黨委政府等常常靈活運用兩種法治資源來應對基層治理的壓力，呈現出二元法治資源共同作用於治理的樣態。

實踐中，當司法所依靠「情」「理」「習俗」「關係」可以迅速達成調解時，非正式治理資源與正式治理資源之間的衝突常常被忽略了，但司法所在快速解決矛盾的同時不經意間也抑制了農民法律意識的增強。從長遠來看，鄉鎮(街道)黨委政府、司法所等權威在治理單元過度使用非正式治理資源來推動治理工作，不僅有悖於法治政府與法治社會建設，還會消弭正式治理資源帶來的權力勢能。儘管隨著「大調解」工作機制的逐步完善，以及村規民約規範化建設等法治工作的不斷推進，非正式治理資源正逐漸被正式治理資源轉化與吸收，但鄉土社會中的「情」「理」與市民社會中的「公平正義」之間的衝突仍然存在，二元法治資源的良性互動機制尚未建立起來。實際上，二元法治資源的矛盾與轉化，也真實反映了基層治理體系中德治與法治之間的衝突與融合。例如，廣西壯族自治區Y鎮司法所所長在接受訪談時提到，「我調解的矛盾糾紛中，有一半涉及父子、兄弟等親屬關係的村民不講『忠孝』二字，『利』字當頭不認『義』」。推進法治建設需要德治支撐，缺乏世代相傳的民族文化心理的支持與認同，無論現行社會秩序受到現行法律規則怎樣強化，它也是脆弱不穩定的。

(四)基層司法所的法治權威缺失

約瑟夫·拉茲認為，「法律，或者說，在世界任何一個地方被執行的法律體系都必然擁有事實上的權威。法律必須是一個能夠在原則上擁有權威所要求的道德特點的規範體系」。法律權威只有經過法治實踐才能轉化為法治權威。法治意味著政府所進行的一切活動均受預先公之於世的明確規定的規則約束。在實踐中，司法所的法治權威缺失表現在以下三個方面：

其一，司法所缺乏法治權威的自我認同。從工作性質上看，司法所理應服從法律權威並使用法治手段來推進基層法治建設。但本次調研發現，司法行政工作人員無論是在主觀思維習慣還是在客觀行為模式上，均表現出對鄉土規則的過分依賴。同時，司法所的主體異化也導致其將行政機關的行為模式或政治權威不自覺地代入到司法行政工作之中。司法所的「行政化」實踐樣態在一定程度上削弱了其應有的法治權威表現。

其二，司法所欠缺法治機構應有的權威形象。司法所作為司法行政機構，在基層治理單元中的法治實踐影響著村(居)群眾的法治情感與認知。司法所工作人員通過參與鄉鎮黨委政府的下鄉工作，採取以「炕上開庭」的形式進行糾紛調解，儘管拉近了其與村居當事人之間的距離，但在差序格局下，由於普遍存在的「近則不遜遠則怨」和「親人眼中無偉人」的社會心理，一般來說，這種近距離交往必定會降低工作人員的威嚴，進而削弱法律執行的權威和有效性。因此，這種行為方式有礙於司法所權威形象的樹立。

其三，司法所忽略法治權威的價值引導性。在工作中，如果過於強調解決糾紛的效率等法律的工具性價值，就會忽略法律的目的性價值，從而導致司法行政工作趨於形式化。在本次調研中，通過翻閱司法所的調解筆錄，我們發現，有些司法所在糾紛調解時容易將訴訟程序的思維代入到調解程序之中，試圖模仿法庭的職權主義訴訟模式。亦即，司法所不但主持調解程序的依序進行，而且還進入鄉土場域著手資料、證據的收集等，但在其調解結果中卻往往出現公平正義讓位於「情」「理」的「人情賠償」，或依風俗習慣做出當事人能夠接受但卻有悖法律規定的調解協議。司法所原本試圖通過規範的調解程序來樹立法治權威，但卻忽略了程序背後的實體公正。樹立法治權威不僅需要具有形式嚴肅性，更應當具有價值引導性，因為法治建設是從傳統人治型社會轉向現代法治型社會的變革過程，是從人治型的價值-規範體系向法治型的價值-規範體系的轉化過程。

三、基層司法所法治困境的應對

綜上所述，在基層法治實踐中，司法所在自身建設及其運行等方面均存在一定的法治困境。為進一步發揮司法所在基層法治建設中的重要作用，應做好以下幾方面的工作來助力其走出當前的法治困境。

(一)優化基層司法所的職能定位

司法所作為司法行政系統的最基層單位，是法治自上而下實施的末梢機構。鑒於司法所在條塊結構中既面臨主體異化的實踐困境，又存在職能超載等現實問題，優化司法所職能定位，保障人員、經費等投入與其職責任務相匹配，成為當下最應該開展的工作。

第一，應進一步彰顯司法所的法治職能。從整體上看，司法所的職能定位經歷了一個不斷演變的過程。在設立早期，司法所以完善法制體系、維護社會穩定、服務國家現代化建設為職責和使命，體現出較強的「政治化」屬性；隨著法治建設的逐步推進，司法所開始承擔法律保障、法律服務、法律教育的職能，並且通過指導調解、參與綜合治理等方式，成為解決基層矛盾糾紛的准司法機構，具有明顯的「司法化」特徵；隨著政府權力向基層場域的延伸，在條塊結構下司法所職能得到了再次擴張，呈現出濃厚的「行政化」與「社會化」的傾向。當前，司法所雖然是基層治理體系中公權力成色最低的職能部門，但卻是最重要的基層法治工作機構。因此，司法所的法治職能應在基層治理中得到進一步彰顯，司法所應定位為基層專業性法治機構。

第二，應確保司法所的職能與其職權相匹配。司法所作為縣(市、區)司法行政機關的派出機構，理應在「委託—代理」的框架下行使上級司法行政機關的權力。實踐中，政府部門事權劃分通常沒有明確的規範，缺乏必要的權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。因此，國家應當頒布正式規範，保障司法所依法享有執行權、監督權等職權，使司法所能夠獨立履行法治職能。

第三，應當剝離司法所的非專業性職能。目前，鑒於司法所存在職能超載的現象，應儘快為其減負。一方面，應將司法所從鄉鎮(街道)黨委政府的一些日常行政工作中抽離出來，以保障其有精力推進基層法治建設；另一方面，應進一步釐清司法所與其他職能部門的職責劃分，在多元主體參與的基層治理中明確其專業性職能。例如，司法所應當在綜合治理工作中發揮普法釋法等法治職能，而非全面參與綜合治理工作。第四，應當保障司法所的資源配置。本次調研發現，基層司法所普遍存在人員、經費等資源投入與其職責任務不相匹配的問題。實踐中，司法所為解決資源短缺的困境，建立了多種聯動與共建的調適性工作機制。這些工作機制雖然較大程度地調動了基層治理資源，但也不可避免地造成不同部門之間相互掣肘、推諉等系統性問題的產生。因此，只有從根源上保障司法所的資源投入，才能保障其履行專業性法治機構的職能。

(二)完善基層司法所的工作機制

就其作用而言，司法所在條塊結構下處於基層法治建設的樞紐地位，即向上承接司法行政工作，橫向推動鄉鎮(街道)黨委政府依法行政，向下引導村居群眾進行自治、法治、德治「三治融合」。當下，基層治理體系正由「政治」向「法治」過渡，構建基層法治體系，應當進一步增強基層法治樞紐建設。第一，建立司法所推進鄉鎮(街道)黨委政府依法行政的機制。從已有經驗來看，很多國家的法治建設都先由政治權威主導和推動，其過程表現為政治權威的量減和法治權威的量增直至完全確立的過程，同時也表現為政治權威自身從傳統的人治型權威轉型為現代的法理型權威的過程。換言之，樹立法治權威依賴於政治權威的推動與讓渡，故推進基層法治建設應當發揮法治政府建設的示範與帶動作用。而推動鄉鎮(街道)黨委政府依法行政，首先必須從源頭上保證其決策依法、程序合法。是故，應當建立司法所主動開展重大行政決策合法性審查、行政規範性文件合法性審核的機制，儘可能地避免以徵求意見等方式代替合法性審查等情形的出現。此外，司法所作為專業性法治機構，應當充分發揮其法治教育與法治監管的職能，通過構建完善的法治建設考核評價機制，「倒逼」鄉鎮(街道)黨委政府提高法治能力。

第二，明確司法所引導村居群眾進行自治、法治、德治「三治融合」的路徑。黨的十九大報告指出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；黨的二十大報告強調，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，健全城鄉社區治理體系。基層群眾自治是基層治理體系的重要組成部分，應當進一步明確司法所引導村居群眾開展「三治融合」的方式方法。自治屬於民主政治的範疇，位居法治和德治之前，並統籌法治和德治，法治和德治是實現自治的方式。自治、法治、德治是「一體兩翼」的關係，只有在實現自治的過程中，發揮法治與德治的引導功能，才能實現「三治融合」。堅持法治與德治相結合，就是在法治建設中融入社會主義核心價值觀，實現正式治理資源與非正式治理資源的融合。汲取本民族文化的精華，形成本民族特色的法治發展之路，是世界各國法治發展的共同之路。具體而言，在鄉土規則的重構過程中，司法所應當通過指導制定鄉規民約等方式，實現非正式治理資源的文本化、規範化，使鄉土規則與現代法治理念相融合，以充分發揮其法治引導作用。同時，鄉土規則的重構，既可使群眾有序參與基層政治生活，也有利於在基層自治中法治意識的覺醒。

第三，完善以司法所為樞紐的基層糾紛解決機制。有序而長效的鄉村糾紛解決機制的形成，關鍵在於建立一個相互協調、層次遞進的糾紛解決組織體系。當前，基層「大調解」機制呈現平面結構，不利於實現黨的二十大報告提出的「及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態」的目標，應當構建以司法所為核心的人民調解、行政調解、司法調解協調聯動的層級調解體系。層次遞進的調解機制既可以保留人民調解制度具有的群眾性、靈活性、自治性的特點，又能以法治方式嚴格要求行政調解和司法調解。通過發揮司法所的法治樞紐作用，完善非訴調解間的銜接機制，也能減少不同組織、部門之間的博弈和妥協。

(三)樹立基層司法所的法治權威

權威具有實踐性，權威的產生是由現實性力量通過獎懲機製得以實現。權威同時具有理念性，即行為人做出決策或行為選擇時，主觀上存在對權威的信服與遵循。以此觀之，司法所法治權威的樹立，不僅需要司法所在基層治理實踐中充分履行其法治職能並發揮法治建設的引導作用，也需要司法所通過開展法治宣傳教育與提供法律服務來提高基層群眾的法治意識，進而從理念上樹立法治權威。特別是完善司法所的法治宣傳教育與法律服務體系，既有利於改變司法所目前呈現的「行政化」樣態，還有助於其樹立專業法治機構的形象。

第一，構建以司法所為核心的普法責任制。法治宣傳教育是國家自上而下改善治理秩序的重要手段。經過「一五」至「八五」普法工作的開展，從整體上看，全社會的法治意識已有大幅提升。在「堅持全面依法治國，推進法治中國建設」的當下，黨和國家對法治宣傳教育工作提出了更高要求。亦即，普法不能僅滿足於將現代法律文本與法律程序引入鄉村，而更應該注重在法治實踐中宣傳法治精神，幫助廣大群眾培育法治理念。目前推行的「誰執法誰普法」的普法責任制，正是試圖將普法工作與法治實踐相結合，把法治宣傳教育融入具體的法治實踐之中。「誰執法誰普法」不僅是對基層群眾進行法治宣傳教育，也對執法人員提出了更高的法治能力要求，還有助於各相關部門樹立對法治權威的認同。構建以司法所為核心的普法責任制，由司法所統籌基層普法工作，有利於形成普法責任制的工作合力，解決當前普法工作存在的「九龍治水」困境。此外，應當健全普法工作考核激勵機制，明確由司法所主持基層普法工作的考核評估，通過發揮司法所的法治監管職能來保障法治宣傳的成效。

第二，完善由司法所統籌的基層公共法律服務體系。法律服務是幫助基層群眾自下而上滿足其法治需求的重要途徑。《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》明確提出，「完善公共法律服務管理體制和工作機制，推進公共法律服務標準化、規範化、精準化，有效滿足人民群眾日益增長的高品質、多元化法律服務需求」。但當前，村居法律顧問、「法律明白人」、人民調解委員會、基層法律服務所等公共法律服務供給主體在基層法治實踐中各行其是，導致基層公共法律服務工作站成為「無源之水」。作為基層法治樞紐，司法所與各個基層公共法律服務供給主體均有緊密聯繫。

因此，應通過司法所整合基層公共法律服務資源，完善基層公共法律服務工作站的體制機制建設，以保障公共法律服務工作站的有效運轉。同時，基層公共法律服務體系也需要進行供給側結構性改革：一方面，亟須建立城鄉公共法律服務聯動機制，保障法律援助、公證、司法鑒定、仲裁等法律服務的供給與銜接，從而推動城鄉公共法律服務實現均等化發展；另一方面，應當進一步規範法律服務志願者選派、政府購買服務等機制，實現精英下沉參與基層公共法律服務工作，以擺脫基層公共法律服務人才短缺的困境。

作者簡介：丁文，華中師範大學法學院教授，博士生導師；

程子楊，華中師範大學中國農村研究院，博士研究生。

文章來源：《華中師範大學學報（人文社會科學版）》2023年第1期