美國總統特朗普3月13日下午在白宮發表講話時正式宣布「國家緊急狀態」。他說，此舉旨在讓美國聯邦政府全力投入到抗擊新冠肺炎疫情的努力中。這項舉措將釋放500億美元資金，幫助各州和地方政府應對疫情。
「9·11」恐怖襲擊事件發生之後，美國總統往往通過行使「緊急權力」以保持國家秩序的穩定。按照紐約大學法學院布倫南司法中心的統計，美國總統可以在123個法律條文中找到授權。在1978年至2020年的42年時間裡，美國總統共宣布了59次（不包括本次）國家緊急狀態，其中31項至今仍在生效。其中柯林頓時期宣布了17次國家緊急狀態，小布希時期宣布了13次國家緊急狀態，奧巴馬宣布了12次國家緊急狀態，平均每年1.5次。
美國憲法中的緊急權力
「限權」與「授權」是美國憲法之精義所在。《憲法》「序言」寫道:「我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本《憲法》。」美國「國父」們設計的方案是：用「國會」和「總統」兩者進行相互制衡，最高法院擁有對《憲法》法律條款的解釋權。
《憲法》規定：國會有權在緊急狀態下承擔「籌劃合眾國國防與公共福利」。總統在就職之前，應該宣誓「……竭盡全力維護、遵守和保衛合眾國《憲法》」。「總統為合眾國陸海軍的總司令，並於各州民團奉召為合眾國執行任務的擔任統帥。」總統則應隨時向國會報告合眾國事務情況，並以本人所認為必要而妥當的政策條陳於國會，以備審議。總統得於非常之時召集兩院或任何一院開會。
但是總統與國會究竟該如何使用緊急權力，卻沒有具體的法律條款進行劃分和界定。《憲法》將應對緊急狀態時的權力分割為立法權（國會）和行政權（總統），而當總統與國會之間爆發權力之爭時，《憲法》賦予最高法院擁有對《憲法》最後的解釋權，為的是體現《憲法》三權分立的立法精神，防止任何一方可能的暴政。
從對美國憲法歷史的梳理來看，在南北戰爭、兩次世界大戰、經濟大蕭條、反恐戰爭等緊急狀態之下，國會立法與總統緊急權力之間的分歧都會為國家生存這一最大理由讓步，最高法院針對《憲法》或法律條款也往往基於「國家理由」做出傾向於總統的解釋。幾次重大危機之後，美國民眾們達成一個共識：「一個人比具有不同利益和觀點的535名國會議員，能夠行動得更快，更果斷。」
美國內戰時期的「國家緊急狀態」
Δ 林肯
1860年共和黨人林肯當選為總統，其政治傾向偏向「主張限制奴隸制」，這毫無疑問觸動了擁護奴隸制度的南方勢力。1861年2月，有七個州宣布脫離聯邦，建立「美利堅聯盟」（後有四個州陸續加入），進一步進攻中央政府在南方設置的軍事要塞，南北戰爭由此爆發。同年4月15日，在國會休會期間，林肯頒布了宣布該七個州的行為為叛亂的行政命令，並要求暫時中止這些區域的人身保護權令。除此之外，林肯要求國會兩院在7月4日召開特別會議，徵召民兵，鎮壓叛亂。
實際上，1795年的《民兵法》第一條法案就提到，「每當美國被入侵或即將面臨來自任何外國或印第安部落的入侵危險時，美國總統應召集這樣數量的國家或民族最方便的民兵是合法的。他可能認為必要的危險或行動場所可以排除這種入侵，並為此目的向民兵的官員發出他認為合適的命令。」針對巴爾的摩暴民襲擊運送軍隊的列車，林肯授權軍方「中止賓夕法尼亞、特拉華、馬里蘭和哥倫比亞特區的人身保護令權」。
馬里蘭州就是其中一個暫時中止人身保護權的地區，該州支持的聯盟國陸軍中尉梅里曼被懷疑參與炸毀國家鐵路橋的活動，被控以叛國罪被逮捕。梅里曼的律師威廉斯上訴最高法院申請中止人身保護令，此時正在馬里蘭當值巡迴法庭首席大法官的坦尼立即批准了他們的要求。但拿到人身保護令的威廉在到軍方那裡卻吃了閉門羹，理由是基於國家安全威脅，總統已經宣布中止了馬里蘭州的人身保護令權。然而，大法官坦尼卻認為，基於《憲法》第1條第9款規定，「不得中止人身保護令狀的特權，但是在叛亂或侵略的情形下，出於公共安全的要求不在此限」，雖然《憲法》沒有規定究竟是由國會還是總統授權人身保護令狀，但無論如何，坦尼認為應當首先考慮的是國會的意見。
基於坦尼的質疑，在1863年7月4日召開的國會演說中，林肯做出了堅定捍衛國家的宣言：「為了防止某一部法律遭到侵犯，難道要使其他法律都無法執行、政府本身也土崩瓦解嗎？如果我們明知違背某一法律可以保住政府，卻聽任政府被人推翻，這難道不是違反了誓言嗎？」經過激烈辯論，國會在1861年8月6日的一項法律中正式認可了「總統針對美國陸海軍的所有行動、聲明和命令，以及總統從美國各地徵召或協調民兵或志願者的所有行動、聲明和命令」。隨後，林肯在1863年3月將此中止令擴大到所有州，他採取「未經批准的逮捕，未經審訊的拘留，未經懲罰的釋放，時時制約著內戰期間的公民自由」。直到1863年《人身保護法》出台，中止人身保護令才被收歸國會。
兩次世界大戰中的「總統緊急權」
Δ 威爾遜
林肯對總統緊急權力的創新詮釋動搖了國會與總統權力制衡的天平，在緊急狀態之下，權力之重心開始逐步倒向總統。威爾遜面臨的國家困境與林肯截然不同——前者面臨的是內戰危機，而後者則在「一戰期間獲得了廣泛的行動授權，甚至涉及對經濟事務的管制上——比林肯所獲得的權力還要寬泛」。
1917年1月，德國對英國周圍海域船隻發動了無限制潛艇戰。為保證美國本土安全，同年2月5日，威爾遜成為美國進入第一個通過以總統行政命令方式宣告全國進入緊急狀態的總統，他聲稱：「我發現，國家緊急狀態業已出現，農產品、林產品、礦產品以及加工製品海上運輸能力和噸位不足。」同時，1917年6月國會出台了旨在對妨礙徵兵和鼓吹叛國者處以監禁的《間諜活動法》，以及1918年5月頒布的處置親德反英言論的《反煽動法》等一系列緊急狀態法案。威爾遜在《國會政體》一文中引用過柏克的一段話：「法律所及的範圍很小。無論組成怎樣的政府，這個政府的主要職責必然依靠行使權力。一般來說，權力是賦予國家精明和正直的部長們的，甚至法律的各種應用和力量也取決於行政權。沒有權力，共和國不過是一紙空文，而不是一個活潑能動有效的組織。」威爾遜認為，在戰爭期間，只有將國家緊急權力全權授予總統及其管理國家的機構，如此方使國家戰爭機器高效運轉，才能擔當得起保衛國家的職責。
無論是林肯，還是威爾遜，總統權力通過「國家緊急狀態」的擴張都限於內政與軍事領域，到了富蘭克林·羅斯福的時代，已在立法、財政經濟、行政管理、外交軍事等領域全面擴張。正如其在就職演說中提到，「如果國會不能解決問題，就應該擴大行政權，要像賦予總統對待緊急狀態的戰爭一樣的權力」。
Δ 羅斯福
在羅斯福時代，為了對付經濟大蕭條，1933年6月16日美國國會通過《全國工業復興法》，該法宣布：「一個產生了廣泛失業和工業解體、妨害了州際貿易和對外貿易、影響了公共福利、降低了美國人民生活水準的國家緊急狀態已經存在。」美國國會授予羅斯福一般用於應對戰爭危機的權力以應對經濟危機。以1917年的《與敵國家貿易法案》為例，這個方案本身針對的是戰時狀態中的敵人，而非經濟蕭條，法案明確「根據相關法規以及他有權制定的規章，通過許可或其他方式，調查、管理或禁止外匯交易，以及金銀貨幣或其流通物的出口、囤積、銷融或刻印等行為」。羅斯福依據此法案，宣布下令銀行休假，禁止金銀出口，禁止外匯交易。為了執行重振美國經濟的龐大計劃，美國政府組建了數百個部門，所憑藉的法律依據是《全國工業復興法》中的某個條款，該條款授權總統組建執行機關、「不必慮及各種行政事務法律」。《全國工業復興法》賦予總統對經濟調節的強勢權力幫助美國度過了經濟蕭條的危機。
隨著美國捲入第二次世界大戰，羅斯福的總統緊急權有了更大的擴張空間。1939年9月8日，羅斯福宣布美國進入「有限國家緊急狀態」，馬奇諾防線在1940年5月法國萊茵河的邊界被德軍突破，一年後，日軍東鄉平八郎大將率領日本聯合艦隊打敗俄國第二太平洋艦隊之日，羅斯福清醒地意識到，美國將受到太平洋與大西洋雙面夾擊，他開始提升緊急狀態等級至「無限國家緊急狀態」。
1942年，即珍珠港事件和太平洋戰爭爆發的第二年，羅斯福基於「戰爭順利進行要求可能採取一切可能措施防止間諜和陰謀破壞」的理由，簽署了至今爭議巨大的9066號總統行政命令。該行政令要求將旅居加利福尼亞等地的12萬美裔日本人關進集中營統一管理，理由是美國陸軍情報局破譯了日本外務省情報，情報直指美裔日本人乃是日本情報機構發展的潛在對象。
1942年1月29日，美國司法部將西海岸（舊金山海岸線一帶與洛杉磯機場附近）劃為軍事禁區，並在限期（2月15日前）內遷出禁區內所有日裔居民。2月19日，羅斯福簽署行政令，將司法部的軍事禁區管轄權移交西部防禦委員會，「此行政命令的頒發將意味著在這些將被重新劃分的軍事區域內，司法部長原有的職責與權力將失效（依據1941年12月7日和8日所發布的公告，美國司法部長對美國西海岸地區的敵僑活動有管轄權），戰爭部長及當地軍事區的指揮官們可以採取必要的步驟，強制軍事區域內的人員遵守指令。」
為了加強軍方的行動力度，3月19日美國國會通過了第503號公法，規定任何拒絕離開軍事區域的行為都是違法行為，違法者將受到囚禁或者罰款等懲罰。這些人中約三分之二是未經任何司法程序指控的美籍日裔公民。此舉無疑有違背美國憲法基本原則之嫌，由此引發了一系列日裔美國人訴美國聯邦政府案，比如1943年的平林案，安井穩案。而1944年的是松案最為典型。
是松豐三郎當時是一位23歲的日本美國造船廠焊工，頒布遷徙令時是松正準備與一位白人女子結婚，為此他拒絕政府下達的離開西海岸軍事禁區，進入為日裔建立的集中營的命令，最後被聯邦調查局逮捕，以其故意逗留軍事禁區違反第503號公法，以及拒絕遷徙第34號公民法令訴至地方法院。是松豐三郎認為如果遷移令合憲，就應該針對所有美國公民，而不是針對少數族裔，其時沒有任何證據證明是松豐三郎涉嫌危害國家安全。是松豐三郎向最高法院上訴。
1943年10月11日，聯邦最高法院受理了該案件，12月18日以6∶3的票數裁定維持地方法院對是松豐三郎的定罪，大法官布萊克代表法院闡釋了理由：「客觀存在通敵的日裔美國人，但無法快速逐一排查每個人，基於戰爭需要整體遷移日裔美國人是合適的，這種隔離與種族歧視沒有關係，他的目的在於軍事危險，而非種族本身。」這麼看來，國家生存安全比是松豐三郎個人和日裔美國人權利更為重要，在「緊急和危險」的情況下，強制排除雖然在憲法上是可疑的，但卻是合理的。
宣告緊急狀態之下，總統擁有136項權力
Δ 布希總統
2001年「9·11」恐怖襲擊事件發生之後第三天，布希總統通過行政令宣布：「恐怖分子襲擊了世界貿易中心和五角大樓，而且目前我們仍受到恐怖襲擊的威脅，美國必須進入緊急狀態。」同年9月20日，美國向阿富汗宣戰，10月7日布希總統在白宮官邸發表講話稱：「美軍執行總統命令，開始對拉登的恐怖主義訓練營和阿富汗塔利班政權發動攻擊。」「9·11」事件標誌著「國家緊急狀態」走向頂峰。
美國法定的國家緊急狀態是從1978年始，這是源於美國1976年通過的《全國緊急狀態法》和1977年通過的《國際緊急狀態經濟權力法》。前者的內容包含全國緊急狀態的宣布程序、時間限制、政府財政支出及緊急狀態下權力等程序性規定。後者則更多應對的是從經濟層面維護國家安全，總統可以根據此法案，對於與外國人有利害關係的外匯管制、國際支付以及貨幣、證券和財產轉讓或轉移行使特別權力。在宣告緊急狀態之下，總統擁有136項權力，不僅可以向國外派兵、沒收私人財產、管制全國企業，還能頒布全國戒嚴。（來源：澎湃新聞 劉惠 張無為/文、《雲南大學學報》方旭/文）
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-