經濟觀察報 記者 李紫宸 張恆2012年11月22日，一條意義頗顯特殊的地下管線首次接收了來自海上的原油。
這批產自中東的原油當日從山東省日照市嵐山港出發，管線沿途經過日照、臨沂、濟寧、菏澤等4市16縣(區)，最終通入菏澤市東明縣的山東東明石化集團有限公司 (下稱「東明石化」)。這條原油管道叫「日東線」，它的終點東明石化則是一家國內民營煉油企業。
從那一天起，來自中東地區的原油開始經由這條管道直通這家企業的煉廠。負責東明石化原油進口處業務的張紅炎告訴經濟觀察報，5年前投入使用的這條管道給這家公司帶來了巨大的改變——在此之前，東明石化的石油主要通過火車運送，供應商則主要來自中國石油天然氣集團公司（簡稱「中石油」）等少數幾家大型國有油氣企業。
張紅炎介紹，如今，通過這條管線運輸過來的油源，從一開始的中東地區、擴展到了南美、西非、俄羅斯的原油，能夠滿足東明石化的大部分用油。管線的設計運輸能力是1000萬噸，東明的總需要則接近1000萬噸。
2009年，東明石化與中石油經歷了一番不算輕鬆的談判，最終達成了日東線的協議：工程由中石油進行施工建設，與此同時雙方分別持股30%和70%成立一家管道公司，專門用以負責這條管線的運營。雙方通過持股比例從該條管線的運輸費用中獲得收益的分成，而運輸費則由中石油向東明石化收取。
日東線對於東明石化的意義在於，它大大減低了企業的生產總成本。日東線總長為462公里，相對於全國逾1.8億公里石油管線而言，只是寸地跬步，但對於中國油氣管網改革、乃至整個石油天然氣改革進程而言，卻是突破性的一步。此後5年中，中國油氣體制改革走走停停、反覆權衡、逐漸明朗，輸售分離，破除壟斷，成為共識。
直到2017年5月，中共中央、國務院印發《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這份《意見》明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務，是中國油氣體制改革的綱領性文件，內容涉及油氣產業鏈的上、中、下游各個環節。
作為八項重點任務之一管網改革被《意見》明確：分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。
管道獨立、輸售分開的明確，再次激起外界對「國家管網公司」的想像。
中國石油大學工商管理學院院長郭海濤向經濟觀察報表示，所謂的分步推進，大致可能的情況的是，先在公司內部實現獨立核算，然後將其剝離出來成立公司。剝離的過程中，主幹線先剝離到獨立公司中去，局域管網再一步步從中石油、中石化中獨立成一個環節。這算是完成了整個過程。
2017年5月24日，中石化前董事長傅成玉向經濟觀察報表示，他擔心將合併幾家公司的管道組成一個「國家管網公司」，最終會帶來一個管理效率很低的組合，這樣做恐怕會帶來成本和費用的增加。
傅成玉以電網做對比，認為油氣管網和電網不一樣：電網涉及千家萬戶和眾多企業，油氣管網則和多數人的生活沒有直接相關性。石油管道的一端是油田，另一端是煉廠。如果民營企業要用油田的管道也可以，只要幾大國有油氣企業有富餘的管道，收運輸費就可以了，由國家定價，刨去折舊，算出運輸費和管理費。
郭海濤說，「成立一個國家管網公司的概率比較小，兩家或三家的可能性較大。現在的管網公司是以國有資本為主，比如西氣東輸等管網，進入的社會資本如寶鋼等則是以國有資本為主，但獨立以後會撬動更多的社會資源進入。本來，改革的目的之一也是撬動更多的社會資源，令管網建設更富有效率，最終更好地促進行業的發展。」
管網前身
在油氣運輸中，管道輸送代表了最先進的運輸方式，運輸能力大、成本低、效率高、損耗小、安全性強、管理方便、計量交接簡便。而運輸成本的高低，則會直接影響到下游產品的價格。正是因為此，油氣管道和運輸環節對於石化能源產業而言，至關重要，它相當於油氣產業咽喉。
由中國石油企業協會、中國油氣產業發展研究中心於3月20日聯合發布的《2017中國油氣產業發展分析與展望報告藍皮書》顯示，截至2016年底，中國已建成油氣管道總里程11.64萬千米，其中天然氣管道6.8萬千米，原油管道2.29萬千米，成品油管道2.55萬千米，新建成投產的油氣管道以延續「十二五」期間開工的管道為主，並已基本形成連通海外、覆蓋全國、橫跨東西、縱貫南北、區域管網緊密跟進的油氣骨幹管網布局。根據有關預測，到「十三五」末的2020年，我國長輸油氣管道總里程將超過16萬公里。
不過，由於歷史和體制原因導致的壟斷局面，全國接近95%以上管網設施都掌握在中石油、中石化、中海油三大油氣公司手中。巨頭手中的油氣管道，封閉又相互獨立，甚至在一家公司內部，也有諸多管道分公司，這些管道公司即負責輸送，又負責銷售。近幾年，隨著油氣體制改革的逐漸推進，這種即封閉又壟斷的管道體制的制約效應越來明顯。
2013年1月，國務院印發《能源發展「十二五」規劃》。根據這一規劃，將「穩步推進天然氣管網獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統一輸送」作為遠期目標。2014年2月，《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》推出，其中指明：「油氣管網設施運營企業同時經營油氣生產、銷售等其他業務的，應當逐步建立健全財務制度，對油氣管網設施運營業務實行獨立核算。」
不過上述文件發出之後，針對推進管網業務獨立核算的配套文件遲遲沒有公布。但關於油氣體制改革，尤其是旨在推進管網系統獨立以及促進油氣管網設施公平開放的改革卻沒有停下腳步，因為，被看作是這一改革前奏的運輸價格改革在兩年後啟動。
2014年2月，國家能源局印發《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》。該《辦法》第五條規定，油氣管網設施運營企業在油氣管網設施有剩餘能力的情況下，應向第三方市場主體平等開放管網設施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務。
2016年8月16日，國家發展改革委公布《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》徵求意見稿，對天然氣管道運輸提出建立新的公開、公平的管輸定價辦法；同時出台成本監審制度。僅半月後，發改委網站又發布關於加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知。
2016年9月初，國家能源局下發《關於做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，這一舉動以其對於信息公開的細緻、全面要求，而被認為是管網改革走出的實質一步。
根據這一文件，國家能源局要求，包括中石油、中石化、中海油及其下屬油氣管網設施運營企業，以及各省（自治區、直轄市）內運營承擔運輸功能油氣管網設施的地方企業的主體，在當年10月31日之前，公開需主動公開的相關信息，並鼓勵企業實時、主動公開需依申請公開的相關信息。而這部分需要主動公開的信息，則包括本企業油氣管網設施的項目名稱、類型、輸送介質、投產時間、起止點、途經省市名稱、長度、設計能力；油氣管網設施接入標準目錄；油氣管網設施輸送服務的計量與計價方式，以及收費項目、價格標準及依據。
尤其值得關注的是，這次的文件中，對於上下游用戶申請接入上述油氣企業的管網設施的條件、以及受理接入申請的部門、方式、流程及具體辦理時限，都要求予以公開。
隨後，中石化、中海油、中石油相繼按要求公開信息。其中，中海油全資子公司中海石油氣電集團有限責任公司公布了包括8座LNG接收站在內的油氣管網設施相關信息。中石油也公開了其油氣管網與LNG進口接收站信息，具體包括管道企業5家，具體為管道分公司、西氣東輸管道分公司、北京天然氣管道有限公司、西部管道分公司、西南管道分公司，以及江蘇如東、大連以及唐山3座LNG進口接收站。
開放與分拆
在改革和政策的雙重推動下，油氣管網開始向民間資本敞開大門。根據公開資料整理，從2013年初到2016年底，中石油先後（擬）以吸納社會資本入股、公開出讓等方式，對其部分管網資產進行資產重組至少達到5次。
2013年6月，中石油即以西部管道公司50%股權作為出資，與泰康資產和國聯基金合資成立中石油管道聯合有限公司，相當於出讓了半數股權。2014年5月，中石油公告稱，擬以西氣東輸一、二線相關資產及負債出資設立全資子公司東部管道公司，並將通過產權交易所公開出讓其所持東部管道公司100%的股權。2015年11月，中石油宣布出售中亞天然氣管道50%的資產。
中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任董秀成認為，以中石油為代表的幾家國有油氣企業，對於政策層面改革的決心以及社會層面對於改革的呼聲，並非沒有壓力，在某種程度上，也需要做出一定的回應甚至是迎合。2015年8月，在中石化的中期業績會上，董事長王玉普便曾外界表示，對於管道拆分問題，公司正根據國家發改委有關規定和政策做好準備。
2015年底，中石油的管網資產在其內部走出「獨立」的第一步：這一年的11月23日，中石油管道有限責任公司註冊成立。一個月後，中國石油公告稱，將以中石油管道有限責任公司為平台對國內三條西氣東輸管道進行整合，涉及的管道資產總額約為2500億元。重組之後，中石油持有中油管道公司72.26%的股權。
公開資料顯示，在此之前，中石油旗下的各個管道公司，既負責管道運營，還負責本條管道的天然氣銷售工作。成立一個中油管道公司後，負責拆分後的每一家管道分公司的運營工作。而單獨成立的5個天然氣銷售公司，則只負責銷售業務。
不過，目前，中石油管道有限責任公司尚沒有進行獨立核算。經濟觀察報就一問題向中石油宣傳部相關負責人求證時，對方表示：「還需要時間。」
儘管在石化央企內部分拆獨立尚需時間，但被壟斷管道卻在政策的要求下逐步放開。2017年5月，東明石化和中石油的「日東線」輸油4年多後，廣匯能源股份有限公司（以下簡稱廣匯能源）位於南通港呂四港區的?LNG?分銷轉運站，正在等待著來自海上的LNG（液化天然氣）船。5月25日，廣匯能源的證券事務代表告訴經濟觀察報，目前岸上的分銷轉運站等基礎設施已經建設完畢。按照計劃，大約在下個月上旬，第一船氣將會從海上登陸。
2015年12月7日，廣匯能源與馬來西亞國家石油建立了合作，從2017年開始馬石油開始向廣匯能源出售交付LNG產品。
半年之前，為解決天然氣運輸問題，廣匯能源與中石油簽訂了一份代輸協議。根據協議，廣匯能源將可以通過中石油的西氣東輸管道，將LNG運往國內的各大市場。作為協議的一部分，中石油將從中收取由國家核定的管道運輸費用。
這一次的合作因為是中石油的天然氣管道首次向第三方開放而頗為引人關注。前述廣匯能源證券事務代表告訴經濟觀察報，在這樣的合作之前，作為國內最大的天然氣生產供應商之一，廣匯能源在境內不擁有任何天然氣管道。其位於新疆境內以及哈薩克的三個LNG生產基地，主要通過陸路從西部邊境運往內陸。
猜想
中石油是中國擁有管道資產最多的央企，中石油2016年財報顯示，截至當年年末，公司國內油氣管道總長度為78852公里，其中天然氣管道長度為49420公里，原油管道長度為18872公里，成品油管道長度為10560公里。
按此數據計算，中石油的油氣管道里程佔據全國總里程的68%。而根據此前廣為流傳、未經證實的一份統計數據顯示，截至2014年，在長輸油氣管網中，中石油約佔85%，中石化佔8%，中海油佔5%，其他公司佔2%。在之前的很長時間裡，這些管網由三大石油公司各自獨立運營，互不連通，且不向第三方開放。
現在，隨著《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》（即《意見》）的印發，以管線獨立、輸售分離為目標的管道改革再次出發。
在中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任董秀成看來，所謂「管線獨立」，核心的目的就是促進公平。按照模式劃分的話，獨立有資產獨立和運營獨立兩種基本的模式。如果僅僅是運營獨立，資產依然歸屬幾大油氣公司的話，在現實層面恐怕很難實現徹底的公平，未來管道業務難免還會在一定程度上受限於上述公司。
董秀成認為，基於中石油等公司目前管網資產已經數次引入社會資本，最後成立一個100%國有控股的「國家官網公司」在客觀上較難實現，而最有可能的情況，正是一個國有控股、多主體參與的獨立的管網公司。
董秀成向經濟觀察報表示，像管網這樣關係國家安全的資產，需要國家來控股，與此同時，基於國有資本的屬性特點，也更容易從公共利益的角度，實現國家對這一環節的掌控。由完全的民營資本掌管，可能性較小。
郭海濤解釋說，從政府監管的角度，設計一個管道公司不見得是一個好事，數家管網公司同時存在可能更有利於實現市場的公平開放。如果政府希望獲得更多的監管信息，至少應該設立兩個甚至多個管網公司，這樣可以從不同的渠道獲得更多的信息，以加強行業的監管。
郭海濤認為，即便是設成兩個或三個，管道還是要形成區域性的壟斷。在這種情況下，還得考慮，如果將管道業務從三桶油剝離，是逐步剝離，還是一步到位剝離。
「現在的管線是幾大油氣公司的一個業務板塊，是在公司內部進行統一核算，一旦獨立核算，定價、運行模式、運輸費用等都會發生變化。獨立核算只是一個過渡，一條條的剝離也是一個過渡，最終的目標是成立獨立的管網公司，這樣各種社會資本就會進來，逐漸改變國有資本控制的局面。」郭海濤說。
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