「雙碳」迎來最高規格考核

界面新聞記者 | 田鶴琪

4月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（下稱《考核辦法》）。這份經中央政治局常委會會議審議批准的重磅文件，共分為六章、二十五條。

作為中國首個「雙碳」綜合評價考核辦法，《考核辦法》明確自2026年度起實施，標誌著中國「雙碳」工作迎來了一座新的里程碑。

規格空前

《考核辦法》在制度設計上打破了常規。以往環保氣候政策多由行政部門牽頭，而本次文件經中央政治局常委會審議、中組部統籌指導。

「這種『頂層設計+組織部門牽頭』的設置，在環保與氣候領域極為少見。」中國碳中和五十人論壇副秘書長吳宏傑告訴界面新聞，這充分體現「雙碳」目標事關中華民族永續發展、事關人類命運共同體構建的戰略高度，傳遞出全國上下齊心協力、發揮制度優勢推進雙碳工作的信號。

同時，進一步推動地方黨委和政府樹立正確的政績觀，要扛起碳達峰、碳中和責任，做有為政府，做得好激勵，做的不好懲罰。

對外經濟貿易大學中國國際碳中和經濟研究院執行院長董秀成同樣用「實屬罕見」來形容。他表示，將「雙碳」納入幹部考核任用體系，壓實黨政同責，傳遞出「雙碳」上升為核心政治任務的信號。標誌雙碳由柔性政策轉為剛性約束，倒逼各地全面綠色低碳轉型。

這種將氣候目標納入執政黨幹部考核體系的制度設計，在全球主要經濟體中獨一無二。

董秀成分析認為，短期內可能會抬高國內企業碳管控、碳核算合規成本；但從長期來看，利於國內對接歐盟cbam等國際綠色規則，倒逼產業低碳升級，統一核算標準，降低雙重合規壓力，增強出口產品綠色競爭力。

「5+9」指標體系

《考核辦法》構建了5項控制指標+9項支撐指標的完整考核體系，覆蓋碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費佔比、節能、工業、建築、交通、碳市場等。

吳宏傑解讀稱，9項支持指標是對5項控制指標的更加細化，它將綠色低碳要求延伸至經濟社會發展的各個重要領域和關鍵環節，這樣使得各地方和各有關部門的工作方向更加清晰，更具協同效果。

董秀成進一步將二者總結為「目標-路徑」閉環控制指標鎖定碳排、化石能源總量與結構，是達峰的決定性約束；支撐指標為控制指標達標提供行業抓手與過程支撐，確保目標可落地、可追溯。

在董秀成看來，將14項考核指標納入考核，主要基於三方面原因。一是抓核心+全覆蓋，5項控制指標直擊「碳雙控、能源轉型」核心；9項支撐指標延伸至經濟社會各環節，避免「單兵突進」。

二是強約束+重協同，既設硬杠杠，又引導多部門聯動，形成「能源-產業-建築-交通」協同減排格局；三是顯導向+可考核，從「能耗雙控」轉向「碳雙控」，指標量化、責任到人，契合黨政同責考核需求。

然而，再完美的指標體系若無強有力的懲戒，也容易淪為紙上談兵。《考核辦法》第十五條直接明確：1項及以上控制指標不達標或者3項及以上支撐指標不達標的省（自治區、直轄市），評價考核結果為「不合格」。

董秀成認為，這種「一票否決」的設計合理且必要，控制指標事關2030達峰成敗，不達標即不合格，屬底線約束。利在於彰顯黨中央決心，倒逼地方「一把手」重視，杜絕「軟執行」，確保核心目標不跑偏。弊在於短期或致地方「運動式減排」，需配套差異化目標、動態預警。

差異化考核

不同省份發展階段、資源稟賦差異巨大，如何避免「一刀切」？

吳宏傑表示，《考核方法》規定了目標分解採用上下結合的方式，由各地按照國家統一的工作要求，因地制宜，結合實際，提出目標。之所以這樣設計，正是充分考慮了不同省份的不同發展階段以及資源稟賦不同的情況。

他也指出，各省份要加速能源消費轉型，根據省情加速產業優化配置，最終實現全社會無論東西，無論南北實現共同富裕。各省要結合自己目標任務，確定自己的雙碳路徑。按照確定好的雙碳路徑去發展與自己省份綠色資源相匹配的產業，壯大地方經濟。

不過，董秀成也提醒稱，制度仍存在一刀切、層層加碼的風險，比如部分地方可能為完成考核指標，簡單限產限能、突擊減排，脫離本地實際，加重轉型負擔。

「各省應該科學平衡發展與雙碳約束。」董秀成建議，能源省份立足資源優勢，推進煤炭清潔利用、延伸新能源產業鏈；沿海發達省份依託技術、資金優勢，率先深度減碳、發展低碳產業。

各地應摒棄短期激進減排，統籌傳統產業升級與新興綠色產業培育，完善配套政策，以漸進式轉型實現經濟穩增長與碳達峰任務協同推進。

新能源與碳市場迎黃金髮展期

隨著考核辦法落地，相關產業也將迎來深刻的格局重塑。

《考核辦法》明確提出「力爭年度新增清潔能源電量逐步覆蓋全社會新增用電量」，支持指標中也提及「年度新增用電量中新增清潔能源電量佔比」。

吳宏傑指出，這一提法對新能源產業意味著重大的發展機遇。到2035年，中國風電和太陽能裝機容量力爭達到36億千瓦，國家逐步建立新型能源電力系統。隨著能源生產端的綠色化低碳化，也必然加速推進能源消費端的低碳化需求。

「因此隨著新能源需求增大，必然會刺激更多的投資方加入這一輪新能源投資熱潮。」他說。

「風光儲迎來剛性增量需求，儲能成為併網剛需。政策鎖定新能源主導地位，將撬動地方與社會資本加大投入，催生新一輪新能源投資熱潮。」董秀成同時強調，需防範盲目擴張、消納不足與產能過剩問題。

在投資端迎來利好的同時，另一張市場化大網——全國碳市場，也被賦予了新使命。「全國碳排放權交易市場覆蓋行業的碳排放控制目標」被明確納入支撐指標。

董秀成認為，碳市場納入考核，配額分配、交易履約、碳價表現直接影響地方評分。倒逼地方督促企業主動控排交易，加速鋼鐵、建材等行業納入碳市場。同時推動配額機制優化、ccer重啟、制度完善，全面激活碳市場活力，強化市場化減排作用。

「碳市場建設是國家雙碳任務的計劃工作之一。碳價是雙碳工作的指揮棒之一。碳市場也會按計劃逐步擴容與完善。」在吳宏傑看來，國家強調的是有效市場與有為政府的結合，懲戒的是那些不遵守碳市場規則的企業和個人。地方政府應大力監督協助所有本地重點排放單位準時按量進行年度履約，而不是人為的干涉碳市場。