摘要
GDP增速首次設定「4.5%-5%」區間目標，保底線的同時爭取更好結果。從2026年的經濟指標來看，我國首次將GDP增速目標設為區間目標，為4.5%-5%區間。同時，政府工作報告指出，「在實際工作中努力爭取更好結果」。這一經濟目標的設定綜合考慮了國內經濟運行和外部環境變化，兼顧了需要與可能。
財政赤字規模再創新高，准財政政策持續加力。從赤字率來看，今年財政赤字率目標維持在4%，財政赤字規模從去年的5.66萬億元上升至5.89萬億元。超長期特別國債規模1.3萬億元，與去年持平；特別國債規模由去年的5000億元下降至3000億元。地方政府專項債規模為4.4萬億元，同樣和2025年保持一致。以新型政策性金融工具為主的准財政政策進一步在財政結構上呈現「穩投資」的導向。今年，新型政策金融工具的金額增加至8000億元，有望帶動投資增速逐漸回暖。
靈活運用降准降息多種政策，優化創新結構性貨幣政策工具。從2025年至今，人民銀行累計下調政策利率0.1個百分點，下調再貸款、再貼現利率0.5個百分點。我們預期今年人民銀行有望再次下調政策利率與再貸款、再貼現利率。從主要結構性工具來看，民營企業再貸款總額為1萬億元，科技創新和技術改造再貸款總額為1.2萬億元，金融機構對擴大內需、科技創新、中小微企業等重點領域的支持力度不斷增加。
建設強大國內市場，消費與投資並重。在今年的報告中，分別通過需求和供給兩端來提振消費。從投資方面來看，報告指出要充分挖掘釋放有效投資潛力。
加緊培育壯大新動能，建設現代化產業體系。部署科技創新與建設強大國內市場並列，共同構成政府工作報告的兩大重點內容。在傳統產業方面，新部署一批重大技術改造升級項目，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新。在新興產業和未來產業布局方面，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。
堅持合作共贏，進一步擴大高水平對外開放。在海外地緣政治衝突不斷的背景下，我國依然堅持合作共贏，穩步擴大制度型開放，拓展國際循環，以開放促改革促發展。從我國自主開放領域來看，重點擴大服務業的市場准入和開放領域。進一步擴大增值電信、生物技術、外商獨資醫院等領域開放試點，有序擴大數字領域開放，壓減跨境服務貿易負面清單。
以民生為導向，更大力度提供民生保障。在去年的政府工作報告中，首次提出「強化宏觀政策民生導向」這一概念，而經濟主體微觀體感與宏觀數據之間的「溫差」是這一概念出台的背景。從今年的政府工作報告來看，對於民生方面的部署更加系統而細緻，集中在就業、教育、醫療等領域。
正文
2026年是「十五五」規劃的開局之年，也是我國經濟邁向高質量發展新階段的重要節點。作為承前啟後的關鍵一年，今年的政府工作報告在總體思路上體現出鮮明的戰略定力與政策主動性，既牢牢錨定穩增長這一底線目標，又系統謀劃中長期經濟結構轉型路徑，既強化宏觀調控的前瞻性與精準性，也更加註重民生福祉的可感可及。
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亮點1：GDP增速首次設定「4.5%-5%」區間目標，保底線的同時爭取更好結果
從2026年的經濟指標來看，我國首次將GDP增速目標設為區間目標，為4.5%-5%區間。同時，政府工作報告指出，「在實際工作中努力爭取更好結果」。
這一經濟目標的設定綜合考慮了國內經濟運行和外部環境變化，兼顧了需要與可能，是一個「既跳起來摸高、又穩得住步伐」的積極務實的目標。一方面，近年來外部環境的複雜性和不確定性大幅上升，這個區間目標為應對各種不確定因素留有空間，同時區間目標也有利於各地因地制宜制定本地區增長目標，引導各方面把精力聚焦到高質量發展上來。另一方面，報告強調「在實際工作中努力爭取更好結果」，展現了積極進取的目標導向和政策取向，我國經濟仍具有強大韌性和活力，新質生產力加快成長，隨著今年實施更加積極有為的宏觀政策、深入實施一系列重點領域改革，經濟增長潛力有望進一步釋放。
從其他主要經濟目標來看，今年城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5左右，CPI增速2%左右，居民收入增長和經濟增長同步，國際收支基本平衡，糧食產量1.4萬億斤左右，單位國內生產總值能耗降低3.8%左右。
亮點2：財政赤字規模再創新高，准財政政策持續加力
與去年相比，今年財政政策的力度進一步加大，財政對於經濟的作用範圍更廣。表內財政政策與表外准財政工具共同發力，推動國內大市場建設。
從赤字率來看，今年財政赤字率目標維持在4%，財政赤字規模從去年的5.66萬億元上升至5.89萬億元。超長期特別國債規模1.3萬億元，與去年持平；特別國債規模由去年的5000億元下降至3000億元。地方政府專項債規模為4.4萬億元，同樣和2025年保持一致。
值得注意的是，今年特別國債規模從去年的5000億元下降至3000億元。特別國債被明確指示為補充國有大型商業銀行資本金，2025年特別國債支持中國銀行、中國建設銀行、交通銀行、中國郵政儲蓄銀行補充核心一級資本，有效降低國有大行的系統性風險。今年，隨著房地產風險和地方政府債務風險緩釋，銀行資本充足率已逐漸回到安全區間，特別國債對於銀行資本金的支持力度減小。
從今年財政的支出結構來看，仍然是以穩投資、促消費、防範風險、支持民生為主。例如，在4.4萬億元的地方政府專項債中，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等；在1.3萬億元的超長期國債中，2500億元用於支持消費品以舊換新，8000億元用於「兩重」建設。
以新型政策性金融工具為主的准財政政策進一步在財政結構上呈現「穩投資」的導向。去年4月政治局會議提出設立新型政策性金融工具，核心功能是為項目提供資本金補充，緩解項目建設中的資金壓力，加速實物工作量的形成。截至2025年9月，5000億元的新型政策性金融工具已全部發放完畢。今年，新型政策金融工具的金額增加至8000億元，有望帶動投資增速逐漸回暖。
亮點3：靈活運用降准降息多種政策，優化創新結構性貨幣政策工具
從貨幣政策來看，與去年政府工作報告所提出的「適時降准降息」相比，今年報告指出將「靈活運用降准降息等多種政策工具」。從2025年至今，人民銀行累計下調政策利率0.1個百分點，下調再貸款、再貼現利率0.5個百分點。我們預期今年人民銀行有望再次下調政策利率與再貸款、再貼現利率。
此外，央行近年來已創設一系列結構性貨幣政策工具，例如科技創新和技術改造再貸款、保障性住房再貸款、設備更新改造專項再貸款等工具，這些結構性政策工具高度靈活，有助於在特定領域「精準滴灌」，為經營主體提供較為低廉的資金價格，支持特定領域發展。今年政府工作報告指出要「優化創新結構性貨幣政策工具，適當增加規模，完善實施方式」，各類再貸款工具有望進一步提升總額。目前，在央行所設立的主要結構性工具中，民營企業再貸款總額為1萬億元，科技創新和技術改造再貸款總額為1.2萬億元，金融機構對擴大內需、科技創新、中小微企業等重點領域的支持力度不斷增加。
亮點4：建設強大國內市場，消費與投資並重
建設強大國內市場、全方位擴大國內需求，一直都是政府工作報告中主要工作任務的核心。在今年的政府工作報告中依然提出要堅持內需主導，統籌促銷費和擴投資，拓展內需增長新空間，更好發揮我國超大規模市場優勢。
從消費方面來看，報告提出深入實施消費專項行動。提振消費除了外部實施刺激消費政策以外，還要加強培育居民消費的內生動力，這其中包括居民收入增長、居民財產性收入增長、完善薪酬和社保制度等一系列務實措施。
在今年的報告中，分別通過需求和供給兩端來提振消費。從需求端來看，安排超長期特別國債2500億元支持消費品以舊換新；設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。從供給端來看，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費新場景，加快培育消費新增長點；清理消費領域不合理限制措施，釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力等。
從投資方面來看，報告指出要充分挖掘釋放有效投資潛力。從最近的投資數據來看，截至2025年底，我國固定資產投資增速下滑至-3.8%，製造業固定資產投資增速下滑至0.6%，民間固定資產投資增速下滑至-6.4%，基礎建設投資增速下滑至-1.5%。為了帶動市場主導的有效投資增長動力，今年擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用於「兩重」建設；發行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。
亮點5：加緊培育壯大新動能，建設現代化產業體系
部署科技創新與建設強大國內市場並列，共同構成政府工作報告的兩大重點內容。
在傳統產業方面，新部署一批重大技術改造升級項目，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新。傳統產業攻關主要集中在中小企業數智化轉型、智慧供應鏈、推進標準升級等方面。
在新興產業和未來產業布局方面，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機介面、6G等未來產業。構建促進專精特新中小企業發展壯大機制，培育獨角獸企業。
在服務業發展方面，壯大科技服務市場，促進軟體服務價值提升。發展金融、現代物流、知識產權、檢驗檢測等生產性服務業。促進生活性服務業高品質、多樣化、便利化發展。有序放寬服務業准入限制，擴大重點領域服務業投資。
值得注意的是，在金融支持科技創新上，政府工作報告提出了兩項亮點。第一，充分發揮數據要素、知識產權等無形資產作用。很多科創企業屬於技術密集型產業，有數據要素、知識產權等無形資產，但缺乏傳統信貸偏好的土地等抵押品，發揮無形資產作用可以引導金融機構提高對其信貸投放能力。第二，報告指出高效用好國家創業投資引導基金，大力發展創業投資、天使投資，政府投資基金要帶頭做耐心資本，推動更多初創企業加快成長為科技領軍企業。
亮點6：堅持合作共贏，進一步擴大高水平對外開放
在海外地緣政治衝突不斷的背景下，我國依然堅持合作共贏，穩步擴大制度型開放，拓展國際循環，以開放促改革促發展。
從我國自主開放領域來看，重點擴大服務業的市場准入和開放領域。進一步擴大增值電信、生物技術、外商獨資醫院等領域開放試點，有序擴大數字領域開放，壓減跨境服務貿易負面清單。在當前國際多邊貿易格局受到衝擊的前提下，我國政府工作報告依然提出要積極推動加入《數字經濟夥伴關係協定》和《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》進程，並且全面深入參與世貿組織改革，維護和發展開放型世界經濟。
在穩外貿方面，要推動規模擴大、結構優化。加大信貸、信保支持，擴大人民幣跨境使用。引導企業優化全球市場布局，推進貿易投資一體化、內外貿一體化發展。培育壯大貿易發展新動能，推動跨境電商加海外倉模式擴容升級、規範有序發展，加強國際寄遞物流體系建設，拓展中間品貿易，發展數字貿易、綠色貿易，提升邊境貿易。
高質量共建「一帶一路」持續推進。加強與共建國家戰略對接，統籌推進重大標誌性工程和「小而美」民生項目建設。拓展新興領域務實合作，讓合作成果更多惠及各國人民。
亮點7：以民生為導向，更大力度提供民生保障
在去年的政府工作報告中，首次提出「強化宏觀政策民生導向」這一概念，而經濟主體微觀體感與宏觀數據之間的「溫差」是這一概念出台的背景。從今年的政府工作報告來看，對於民生方面的部署更加系統而細緻，集中在就業、教育、醫療等領域。
從就業來看，加大各類政策對就業的支持力度。實施穩崗擴容提質行動，支持勞動密集型行業企業穩定崗位，圍繞發展新興產業、未來產業培育新職業新崗位，增強服務業帶動就業能力。對於高校畢業生、農民工、退役軍人等，均制定相應的就業幫扶政策。出台支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險的政策。
從教育來看，適應學齡人口結構變化，推進教育資源布局結構調整。推動基礎教育擴優提質，統籌義務教育優質均衡發展、學前教育優質普惠發展，完善免費學前教育政策，增加普通高中學位供給。持續擴大優質本科教育招生規模。提升職業學校辦學能力，建設特色鮮明高職院校。
從社會保障和服務來看，城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元。完善並落實基本養老保險全國統籌制度，擴大失業、工傷保險覆蓋面。深入實施積極應對人口老齡化國家戰略，擴大普惠養老服務供給，積極發展農村養老服務，實施中度以上失能老年人養老服務消費補貼項目。積極開發老年人力資源，制定推進銀髮經濟高質量發展的措施，完善老年用品產品、養老金融、旅居養老等支持政策。加強初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求。完善生育保險制度和生育休假制度。分層分類做好社會救助工作，兜住兜牢民生底線。
（本文題圖來源：新華社）
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文 | 劉昕 第一財經研究院研究員
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(本文來自第一財經)
