本文來源：時代周報 作者：王晨婷、李杭
土地儲備專項債停發五年後，重新開始進入密集落地階段。
2025年政府工作報告中提到，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房等。此後，自然資源部、財政部發布《關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（下稱《通知》），明確了各項操作細節，土儲專項債正式重啟。
今年2月，廣東已率先招標發行2期合計307.19億元專項債券，募集資金全部用於回收閑置存量土地，支持廣東省19個市的86個項目。這也是全國首批用於收購存量閑置土地項目的地方政府專項債券。
據時代周報記者不完全統計，截至目前，已有廣東、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收購存量閑置土地項目的信息，涉及規模（含擬定）達到599.15億元。
（圖源：圖蟲創意）
新規明確「嚴禁資金空轉」
允許專項債收儲土地，在去年已有一些鬆動的信號。
2024年10月，財政部明確支持地方政府使用專項債收購存量閑置土地；12月，國務院指出允許專項債券用於土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區也可用於新增土地儲備。
今年1月，財政部明確指出在2025年新增發行的專項債額度內，地方可根據需要，統籌安排用於土地儲備和收購存量商品房用作保障性住房這兩個方面的專項債項目，同時財政部相關負責人指出，「我們已經明確了專項債管理的相關要求，地方已經可以做了」。
春節後，各地土地收儲計劃持續推進。2月23日，廣東省率先發行專項債券資金用於收購存量土地，成為全國首例。
據時代周報記者不完全統計，截至3月22日，已有廣東、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收購存量閑置土地項目的信息，收儲地塊超過380宗，資金規模（含擬定）近600億元。
其中，廣東前期公布的收儲項目最多，合計165個涉及資金372.77億元；四川涉及118個項目，105.5億元；福建涉及34個項目，規模82.2億元；江西公布收儲項目14個，規模17.68億元；河南公布項目46個，規模16.35億元；吉林公布項目5個，規模4.65億元。
據不完全統計，截至3月22日，各地發布的收儲項目信息情況。（製表：李杭、王晨婷）
近日，《關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》適時出台，明確了一系列關鍵要點，為土地收儲工作提供了更清晰的指引。
「相較於2017年的相關規定，此次《通知》在收地範圍、申報審核流程、資金和收益的綜合平衡方面都進行了進一步明確。」中指研究院政策研究總監陳文靜告訴時代周報記者。
《通知》中明確，存量閑置土地包含企業無力或無意願繼續開發、已供應未動工的房地產用地，以及其他符合收回收購條件的土地。需要注意的是，2024年11月7日之後供應的土地並不在存量閑置土地的範疇之內。
在專項債申報審核流程上，《通知》強調，地方各級自然資源部門需優先選擇「成熟度高、操作性強、預期效益顯著、風險低」的項目，重點審核項目是否符合收儲條件、收益能覆蓋成本，並確保土地權屬清晰無糾紛。財政部門則負責監督發債全流程。
根據要求，專項債資金必須嚴格對應項目，允許同一項目內不同地塊間資金調劑，但需確保整體收益覆蓋成本，並根據市場供需合理確定債券期限。同時，地方政府須對項目真實性負責，嚴禁資金空轉，省級部門需每年上報資金使用情況，中央將隨機抽查重點項目，以防範風險。
值得一提的是，《通知》未限定土地儲備專項債用於土地儲備的發行期限，給予地方政府更多靈活性。
（圖源：時代周報 王晨婷/攝）
收儲折扣多在7-9折之間
從一個地塊的流轉變化，或許能更好地理解土地收儲和專項債。
在廣東首批發行的專項債中，廣州以約60.46億元排在首位，涉及6宗土地。其中，位於廣州市海珠區工業大道南大幹圍的兩幅編號分別為ah101533及ah101534的地塊（以下簡稱「大幹圍地塊」），總用地面積約為1.55萬平方米。
2021年7月，越秀地產以22.93億元通過旗下非全資附屬公司越秀華城收購佰城投資的98%股權，而佰城投資擁有廣州大幹圍地塊的物業權益。收購時，計劃將該地塊發展用以商業用途。
但直到2024年底，大幹圍地塊仍未開發。越秀地產公告談及原因時表示，「基於各種因素，包括但不限於市況、商業物業的供求情況、估計開發成本及優化集團內部資源使用」。
2024年10月18日，廣州市規劃和自然資源局公布了該地塊的規劃調整方案，擬將該地塊由商業用地兼容商務用地調整為二類居住用地，並將地塊的容積率由8.03/7.38調整為4.2，建築密度由68%降低至35%，綠地率由10%提升至20%。
11月13日，越秀地產發布公告稱，公司旗下非全資附屬公司當天與廣州市土地開發中心簽訂了廣州大幹圍2宗土地的收儲協議，預計可獲得約15.29億元的現金補償。
當時據業內分析，大幹圍地塊位於越秀地產目前正在開發的商辦項目越秀天薈江灣項目內，預計由越秀地產重新競得。果不其然，在僅一個月後，越秀地產再度以底價約20.23億元競得該地塊。
（圖源：廣州市規自局官網）
前後三年半，多花了七億元，但從商業用途變為住宅用途，對開發商來說，在當地一手住宅售價相對穩定的情況下，貨值相對更高，變現也更為容易。
對當地政府來說，15.29億元的現金補償以專項債形式支出，但在一個月內就重新獲得收益，還漲價近5億元，未增加債務負擔的同時增加了財政收入。同時，長期閑置的土地得到重新規劃，土地利用效率提升，對提高城市品質也有益處。
不過，也並非所有的交易都能如此順遂。
回看2019年9月土儲專項債被叫停的原因，主要是出於地方債務的考慮。根據財通證券首席經濟學家孫彬彬此前發布的研報，土儲專項債在運用過程中，存在以土地收儲的名義，對平台債務或者隱債進行置換的操作可能性，從而帶來地方債資金一定程度上空轉的可能。
隨著土地市場的變化和化債力度的增加，先前的阻礙逐步化解。但在本次新政中，還是特彆強調了「收回、收購存量土地應當量力而行，不增加政府隱性債務風險」「不得利用專項債券資金反覆回購，造成債券資金空轉、虛增財政收入等問題」。
另一方面，對開發商來說，雖然土地收儲加快能推動部分資金回籠，拿到「救命錢」，但在收儲過程中，複雜的債權債務關係、收儲價格過低等都會造成一定阻礙。根據公開數據，收儲地塊價格普遍低於當初出讓價，折扣在7-9折之間。
今年整體規模或超萬億
時隔五年後，土儲專項債重啟，其主要目的之一在於刺激樓市回暖。
樓市各項數據仍在止跌回穩的過程中。1—2月份，全國房地產開發投資10720億元，同比下降9.8%，降幅比上年全年收窄0.8個百分點。對比2019年同期下降11.3%；新建商品房銷售額約1.03萬億元，同比下降2.6%。
「此次土儲規則調整從長期來看是進一步完善土地儲備制度，不過針對當前樓市問題的目的也比較明顯。」同策研究院聯席院長宋紅衛告訴時代周報記者，當下，大量房企因現金流緊張，再投資與開發能力下滑，急需現金流迴流。通過收儲企業閑置用地，房企能夠直接實現資產變現，這些資金可用於保交樓或者償還既有債務，極大程度上化解了房地產行業的風險問題。
此外，宋紅衛還談到，在供求關係發生重大變化的背景下，房地產市場供求關係也發生較大變化。許多企業早期獲取的地塊，其未來前景與當初規劃大相徑庭，土地規劃條件急需調整，而這一工作只能由政府部門主導。政府收儲這類地塊並調整規劃條件後，能讓原本「陷入困境」的地塊重獲盤活機會。這不僅優化了房地產市場的供需結構，減少了供需錯配，還提高了土地資源的利用效率。
不過，新政中也提到了收回項目「原則上當年不再供應用於房地產開發，收回收購土地用於民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制」。在孫彬彬看來，在當前房地產市場仍需進一步回穩，投資需求不足的現狀下，收回的土地可能可以通過改變用途的方式，轉向民生或者實體經濟領域。
（圖源：時代周報 王晨婷/攝）
談及後續土儲專項債規模，中信證券研究報告認為，歷史上土儲專項債主要發行階段為2017年7月至2019年9月，合計土儲專項債發行規模占期間新增專項債發行規模的35%。2025年土儲專項債重啟發行，按照過往發行經驗，其預計2025年土儲專項債發行規模，或在6000億元-1萬億元區間。
民生固收研報也指出，土儲專項債的歷年佔新增專項債比例均超30%，按照最低30%這個比例，土儲專項債規模或超萬億，結合歷史的發行規模，今年土儲專項債的規模或在6000-12000億元。
宋紅衛預計，今年政府安排的4.4萬億元專項債預算中，用於土地收儲的資金規模將超過總額的三分之一，即總規模或在萬億以上。在他看來，土儲專項債預計將會在核心重點城市落地。從資金平衡角度考量，這些城市的項目推進難度相對較小。同時，預計保交樓問題較大的地區也會率先落地。
陳文靜認為，預計未來各地將加快公示擬使用專項債回收存量閑置土地的地塊清單，並加快專項債發行節奏，特別是「自審自發」試點地區發債節奏或更快。
「具備增量價值的項目或成為收儲的重點項目。只有產生增量價值，才更有利於促進市場進入新循環，在此過程中，資金有望向優勢地區傾斜。」陳文靜告訴時代周報記者。
具體來看，「自審自發」區域包括北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新區。
