近年來，地方政府債務問題備受關注，2025年政府工作報告再次強調「在發展中化債、在化債中發展」，並提出優化考核機制、科學分類精準置換債務、加快地方融資平台市場化轉型等措施。這一系列舉措顯示出中央在防範化解地方債務風險方面的戰略方向，即在保持經濟增長的同時，逐步降低債務風險，確保財政可持續性。本文對政府工作報告中關於地方債務的表述做了進一步梳理和展開，以便於更好理解未來地方債務治理的政策導向。
「在發展中化債、在化債中發展」的關鍵是平衡增長與風險
傳統的債務治理思路往往傾向於「緊縮式」化債，即通過減少財政支出和壓縮債務存量來降低風險。然而，這種方式在經濟下行壓力較大時可能導致財政支出縮減過快，從而影響地方經濟活力。2025年政府工作報告提出的「在發展中化債、在化債中發展」，意味著中央政府希望通過擴大內需、優化投資結構、提升財政收入來形成可持續的化債路徑。地方政府在落實這一方針時，應更多地依賴經濟增長帶來的財政增收，而非簡單依靠削減支出來解決債務問題。
優化考核機制，釋放新的投資空間
政府工作報告提出「優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間」。這表明未來地方政府債務管理將更加精準化，針對不同地區的債務情況實施差異化管理。同時，「打開新的投資空間」傳遞出一個重要信號，即中央仍然鼓勵地方政府在可控範圍內進行投資，但投資方向將更加精準，重點投向科技創新、產業升級、基礎設施現代化等符合高質量發展要求的領域。對地方政府來說，如何優化投資結構，使資金流向更具長期效益的領域，將成為債務管理的核心考量。
科學分類、精準置換，進而優化債務結構
地方政府債務主要包括顯性債務（地方政府債券）和隱性債務（如地方融資平台負債）。隱性債務往往是導致財政風險的重要因素，因此科學分類和精準置換是債務管理的重點。
其中，精準置換的關鍵在於，一方面需要以低息政府債務置換高息隱性債務，降低債務成本，以此減輕地方財政負擔，另一方面，還需要優化債務期限結構，通過長期債務置換短期債務，減少短期償債壓力。更為關鍵的是提高地方債務的透明度。持續推動地方政府公開債務情況，確保市場對地方債務風險有清晰認知。
需要意識到，地方債務置換仍面臨很多挑戰，比如隱性債務的統計不清、部分地區財政收入增長乏力等問題。未來，地方政府需要加強債務信息披露，同時依靠經濟增長帶來的財政增收來支持債務優化。
加快地方融資平台市場化轉型，擺脫「融資依賴」
地方融資平台長期以來承擔著政府投資和基礎設施建設的角色，但其融資功能使其背負大量隱性債務。政府工作報告提出「加快」剝離地方融資平台的政府融資功能，這意味著2025年可能會出台更強有力的政策，推動融資平台向市場化、專業化方向轉型。
未來，地方融資平台的轉型方案可能包括，比如向產業投資公司轉型，支持科技創新、城市更新等領域的市場化項目；優化資產管理模式，通過REITs（不動產投資信託基金）等方式盤活存量資產，提高資金使用效率；以及拓展市場化融資渠道，減少對政府信用背書的依賴，提高自身盈利能力。
融資平台的市場化轉型無疑是高度複雜的，尤其是對那些嚴重依賴融資平台舉債的地方政府而言，必然會帶來短期財政壓力。但從長遠看，這種陣痛是難以避免的，市場化轉型有助於地方經濟可持續發展，並減少隱性債務的積累。
政府工作報告為地方債務化解指明了方向，也就是通過優化債務結構、精準管理高風險地區、推動融資平台市場化等手段，在經濟增長的過程中逐步降低債務風險。對地方政府來說，平衡經濟增長和防範財政風險的關鍵在於提高政府投資的效率。未來，地方政府債務的管理模式將更加市場化、透明化，這也將為中國經濟的長期穩定發展奠定基礎。
（作者鍾輝勇為上海交通大學安泰經濟與管理學院、中國發展研究院副研究員。）
來源：鍾輝勇
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