淺析秦朝郡縣制的形成對中國行政制度的意義

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文|楠楠

研究背景與目的

秦漢時期是我國縣制全面形成和確立的時期，在中國這一廣袤地域建立穩定的集中統一國家，源於各種因素的複雜作用。

綜合分析其形成和確立過程對於認識中國特色的政治行政制度具有重要意義。

郡縣制的形成

春秋時期，秦、齊、晉、楚等國依靠其軍事力量吞併了周邊的小國，並逐步擴大。

另一種方法是在統治者的領導下建立縣和區，由統治者任命官員，這些官員可以隨時被解僱，以他的名義進行管理。

在第一種情況下，貴族可以很容易地增加他們的權力，"禮樂和征戰都來自大官"；在第二種情況下，貴族的權力可以被壓制，權力的集中得到鼓勵。

在戰國時期，這兩種方法仍被各國不同程度地使用。例如，戰國四君子都是封建統治者，呂不韋被封為文信侯時也是封建統治者。

甚至在秦王政八年，河西的太原郡被改為共和國，太后的寵臣老鄭被封為老皇帝。然而，在商鞅變法之後，秦國更多採用了郡縣制，而其他六國則更多採用了封建制度。

由於郡縣制有利於權力的集中，它的早期和更頻繁的實施使秦國能夠更有效地集中權力，並在列強的衝突中贏得最後的勝利。

因此，郡縣制不僅是變法的結果，也是國家制度競爭中優勝劣汰的自然選擇的結果。郡的出現比縣稍晚，它們之間原本沒有內在聯繫，但由於地理位置和功能不同而並存。

在春秋時期，郡是在諸侯國擴張之初設立的，通常離首都不遠。隨著國家的擴張和領土的增加，這些郡縣向內陸移動，成為人口稠密的地區。

新佔領的外圍邊境地區必須進行軍事防禦，通常由軍事官員管理，因此設立了 "郡"，與縣不同，由守或太守，即 "守 "來管理。這些地區一般都很大，但由於它們是邊境地區，所以從屬於郡。

後來，隨著強國領土的擴大，以前的邊境縣被轉移到國家的內部，這影響了縣和郡的政治地位。

郡縣制是在戰國時期形成的，戰爭是一個重要因素。高麗王元年，以黃歇為大臣，封其為春申君，賜淮北十二郡。

十五年，黃歇對楚王說："淮北是齊國的邊地，事情很緊急，請讓縣城方便。"楚王說："淮北是齊國的邊地。黃歇對楚王說："我想把淮北的十二個縣獻給你。

楚頃襄王二十三年，'以秦人所奪之近江十五縣，為縣，離秦'（《史記-楚世家》）。

戰國末期，隨著統一和權力鬥爭的加劇，大國之間的攻防轉換難以預料，為了應對戰爭，各國在與強國交界的地方設立郡縣。

魏國在失去西部和上部的郡縣後，在河東創建了一個郡縣，以保護自己免受秦國的攻擊。

漢國在三川設縣，楚國在漢中設縣，也是為了抵禦秦國。

另一方面，秦國從一個國家吞併另一個國家的土地，每次獲得新的土地時都設立郡縣，以方便進攻和防禦。在戰爭時期，軍隊的地位高於行政部門。

與春秋時期國家邊界極其模糊的情況相比，在戰國中期和後期，長城被修建起來，並由軍隊嚴密把守。

長城大概可以與法國在20世紀30年代在法德邊境修建的 "馬奇諾防線 "相媲美。

由於郡縣負責監視領土，為了控制軍隊和彈藥的供應，必須了解和控制郡縣的行政和財政狀況，權力範圍必然擴展到非軍事領域。

這是統一郡縣的一個重要原因。秦朝統一後，郡縣統一成為一種國家制度。

漢代郡縣制國家的全面建立

秦漢時期，郡縣制和封建制度又發生了激烈的鬥爭。

陳勝自立為王后，分封了趙、齊、魏三國的諸侯王。秦國滅亡後，項羽分封了19位國王。

其後，人們普遍認為這是項羽決策中的一個重大失誤。我們認為，這種認識是片面的。項羽本人並不想分封王位。

韓信曾這樣評價項羽："人有功，當以爵位相飾，而不能以刻印相贈"（《漢書-韓信傳》）。秦朝末年，天下大亂，諸侯四散，項羽只是諸侯的主宰。

此外，跟隨項羽的將軍大多是楚國人，以土地獎勵軍功的想法是楚國貴族的殘餘。它是楚國貴族政治的殘餘，韓信直到劉邦答應消滅楚國土地後才出兵的事實就是證明。

韓信建議劉邦 "賞臣子以天下之城池，何也？"(漢書-韓信傳》），這清楚地表明，封建主義是最重要的動機。

在楚漢相爭期間，陳平對劉邦說："項王是個恭敬有愛的人，他的士兵也多是誠實有禮的。至於因有功而賜予爵位和休養，士兵們也不是這樣依附於他。

但是，如果國王能放過那些封號者和宦官，他們中的許多人就會歸順漢朝。

劉邦、項羽的措施

劉邦稱帝後，高漸離和王陵在公開場合分析了劉邦成功的原因：'陛下是個侮辱別人的人，而項羽是個仁慈恭敬的人。

但是，陛下讓人攻城略地，下凡的人也享受到了和其他人一樣的好處。

項羽嫉賢妒能，有功者害之，有德者疑之，得勝而不分其功，得地而不分其利，是以失天下也。"（《漢書-高祖紀》）

這也說明，劉邦更善於利用封建主義來激勵將士。但是，劉邦在佔領關中後，以秦國領土為據點，爭奪天下。

秦國人已經接受了郡縣制，所以容易集中兵力；項羽以楚國領土為據點，所以難以集中兵力，所以楚漢之爭實際上是戰國時期封建主義和郡縣制傳統下的另一場秦楚之爭。

在西漢初年，郡縣制和封建制度又是孿生的。劉邦有七個不同姓氏的國王。他們已經有了軍隊和土地，劉邦只是承認了這些。

這與項羽的分封制完全相同。從他在位的第二年起，劉邦就開始征服北方和東方，花了六年多的時間消滅異姓王，就像項羽在獻俘後不久攻打齊國時那樣。

可以看出，劉邦和項羽驅逐異姓王是一種臨時性的安撫政策，只不過項羽沒有驅逐異姓王，而是自己被驅逐了。

在清除異姓王時，漢朝並沒有完全實行郡縣制，而是分出九個同姓王來代替。

原因是，如王氏所說，"先破諸侯，燕、齊、荊之地偏僻，不必以王充之"，王朝需要依靠宗族力量，建立宗族，保衛中央。

司馬遷說："(漢)天下初定，同姓之腴小，故廣強之俗孽，以鎮四海，以護天子也"(《史記-漢書-諸侯王年表》)；班固也認為："彼破諸侯之難，成太宗之業(漢文帝)，亦賴諸侯。"（《漢書-諸侯王表》）。

經濟政治等背景因素影響國家建立

可以看出，國家結構形式的選擇受到當時政治、經濟、文化、歷史等各種因素的影響，存在著不以個人意志為轉移的客觀規律。

在文帝和景帝時期，出現了減少諸侯國的運動。"七國之亂 "後，景帝命令諸侯王不要治理百姓，趁機把任免諸侯國官員的權力還給了朝廷。

漢武帝時期，採取了一系列措施，縮小封建國家的規模，廢除諸侯國的官員，制定左徒法，實行利益兼并法。

經過文、景、武三朝的改革，諸侯王被稱為封王，其實是領取俸祿的閑散官員；封國被稱為封地，其實是中央政府下屬的縣城。

因此，漢代以後，名義上仍實行雙縣制，但實際上與秦代的單縣制沒有區別。正是在這個時候，郡縣制被完全確立，並一直維持到今天。

郡縣制對中國現代行政制度的影響

為了防止這些嚴重對立的民族衝突共同毀滅自己和社會，客觀上講，需要權力凌駕於各國之上，在「秩序」的框架內緩解和控制衝突。

「這種凌駕於各國之上的權力是秦漢以後的皇權，諾國皇帝無法單獨統治，只能派官員代為統治，於是就形成了郡制。

如果我們接受政治行政體制的複雜性與國家大小、人口數量、民族構成、歷史傳統、集權程度等成正比，那麼就必須承認，中國特色社會主義政治行政體制是世界上最複雜、積累的經驗最豐富、具有鮮明的制度優勢的。

因為，「地廣人稀」，要解決山川氣候等地域差異的影響；「人」，要解決分級分級治理的問題；多民族，要解決因俗施治的問題；悠久的歷史，要解決繼承與創新的關係；集權，要解決中央和地方兩情相悅的問題。

總結

這種制度優勢的許多方面都源於秦漢都道府縣制。縱觀世界文明史，埃及、巴比倫、古希臘、羅馬等諸多文明古國都相繼滅亡，而中國幾千年來屹立於世界東方，顯然其制度優勢是重要因素之一。

參考文獻：

［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，商務印書館，1963年第1版，第154頁。

［美］弗朗西斯●福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》，廣西師範大學出版社，2012年第1版，第131頁。

［美］李侃如：《治理中國——從革命到改革》，中國社會科學出版社，2010年第1版，第5、13頁。