1915年，俄蒙2国狼狈，中国如何签了一份，让外蒙古半独立条约？

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1914年9月8日，中国政府、俄国政府、库伦当局三方谈判，在中俄边境小城恰克图的俄商会馆正式开幕。

俄方代表团由6人组成，他们是全权专使、驻蒙代表兼总领事密勒尔，顾问、边境专员锡特罗倭，顾问、驻库伦领事馆工商部特派员博罗班，参赞、驻北京公使馆翻译官卜伦纳，参赞、驻瑗珲副领事馆官员连纳，翻译阿比都。

外蒙古代表团的成员有全权专使内务长毕克里图公爵达喇嘛达锡扎布，财政长土谢图汗部亲王察克都尔扎布，参议司法次长扎萨图亲王乌泰，兵部一等参议郡王达木丁苏伦，外交次长车林多尔济公、济克吉特扎布公，翻译有阿木萨拉诺夫和卓克托等。

第十四次会议后，达锡扎布因病回库伦，外蒙古当局改派司法次长希尔宁达木定为首席代表。

中国代表团以毕桂芳和陈箓为全权专使，蒙藏院参事陈毅为顾问，外交部佥事王景歧、蒙藏院佥事范其光为参赞，王凤仪、阜海为翻译。

毕桂芳为八旗汉人，京师同文馆毕业，曾游学俄国，通晓满、蒙、俄等多种语言。清宣统年间及民国初年，他历任驻海参崴总领事、科布多办事大臣、护理黑龙江都督等职，长期活跃在对俄及蒙事交涉的第一线。

陈箓曾留学法国，长期在清外务部及民国外交部供职，任驻墨西哥公使，有着丰富的国际法知识和外交经验。陈毅是国内著名的蒙古学家。

1、名号之争

三方谈判大致可以分为两个阶段，第一阶段从第二次会议到第十六次会议，谈判主要围绕国号、帝号等问题和驻库大员问题进行。第二阶段从第十七次会议开始，主要解决税则、铁路邮电、诉讼、内外蒙交界地带不殖民等问题。

俄国在谈判中采取了偏袒外蒙古的立场，协议是按有利于俄蒙尤其是俄国的方向达成的。这是恰克图谈判的基本发展脉络。

根据中俄《声明文件》，中国对外蒙古拥有宗主权；而根据中俄《声明另件》，外蒙古土地是中国领土的一部分。

为了体现中国对外蒙古的领土主权，早在中国议约专使离京之前，民国总统袁世凯就面谕毕桂芳、陈箓向俄蒙专使提出四条以为开议条件：

①外蒙古承认中俄《声明文件》及《另件》；

②外蒙古声明并无独立情事；

③活佛仍用哲布尊丹巴呼图克图名号；

④外蒙古取消“共戴”年号，遵用民国年历。

在恰克图谈判的第四次会议上，中国专使提出上述四项条件，要求外蒙古方面先行承认。外蒙古专使要求先解释宗主权的含义，对于中国政府取消国号、帝号的要求，表示“万无讨论之余地”。俄国专使附和外蒙古的观点。

密勒尔建议中国接受外蒙古的建议，先就外蒙古的自治权做出解释。他还以摩洛哥、埃及和朝鲜等国为例，证明“博克多汗”名号与宗主权并不抵触。

至于共戴年号，密勒尔认为可与民国年历并列。

在第五次会议上，中国专使对四项条款进行了解释：

第一款为会议之基础，否则会议无从成立。外蒙古以不得宗主权解释为由拒绝承认，殊难理解。

第二款，俄国早已声明只承认外蒙古自治而不承认外蒙古独立，外蒙古在国际上已无独立事实。

第三款，自治地方，不能设皇帝，宗主权之下，不容有皇帝。中国领土，全归大总统管辖，更不该有皇帝。

第四款，外蒙古为中国领土内之自治地方，不能有年号。至于阴历纪年，为尊重人民习惯起见，政府不予干涉，但正式公文必须用公历。

中国专使指出：摩洛哥等为保护国，保护国可以有政府，即可以有帝号。领土一部分内之自治地方，不能有国，不能有政府，亦不能有帝号。中俄《声明另件》明确规定外蒙古为中国领土之一部分，故不能援引朝鲜等国例，不能有国号、帝号。

三方还就“博克多汗”名号是否代表皇帝展开了争论。俄国专使引埃及、朝鲜等为例，认为“博克多汗”与“苏洛坦”“艾米尔”“碑”等名号一样，在各国文字内无相当译意。

中国专使则认为，虽然蒙文中无“皇帝”字样，但蒙人中有“博克多汗”名号者，蒙人必视为神圣至尊者，且前清皇帝亦被尊为“博克多汗”，故博克多汗与拉丁语“jenperator”、斯拉夫语的“tzar”、日尔曼语的“kaisha”一样，“字虽不同，义则为一”。

外蒙古专使则主张用“额真汗”。

2、俄国的威逼

关于外蒙古用“政府”还是“官府”名义问题也有争议。一般意义的“政府”通常等同于一个国家的中央政府，如中国政府、俄国政府等。而作为一个国家内部的地方政权，一般不能单独使用政府名义。所以，中国要求外蒙古放弃“政府”的名义而使用“官府”。

而外蒙古从其独立立场出发，坚持使用“政府”名义。俄国专使支持用“政府”名义，但认为条约涉及的范围只能是喀尔喀四盟及科布多地区，不推广到全蒙古。

在第六次会议上，中国专使提出了活佛名号用“哲布尊丹巴呼图克图汗”的修正案。

应外蒙古代表要求，中国专使还提出了关于宗主权的解释九条和自治权的解释五条。

外蒙古对此并不接受，仍坚持保留“蒙古国”国号和“额真汗”名号。在双方争论不休的情况下，俄国专使建议休会。

恰克图谈判是以中俄声明文件为指导原则进行的。中国专使提出以外蒙古放弃独立并取消国号、帝号作为谈判进行的政治基础，是完全合理的。

第六次会议后，俄专使造访陈箓，表示中国“提出四款，毫无磋商余地。惟有一语忠告，将此一笔勾销而已。外蒙立国，业经四年，此次会议，断难更改制度，以破坏其已成之政府。”

在俄国的恫吓下，北京政府不得不于10月15日致电恰克图的中国代表，指示他们“相机和平磋议，免致决裂”。

在10月8日的第七次会议上，遵照北京政府的指示，中国专使决定在活佛名号问题上做出让步，使用“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”。

在第九次会议上，三方分别提出了自己的协约草案。

外蒙古草案中对国号、政府问题的要求依然强硬。在第十次、第十二次、第十三次、第十四次、第十六次会议上，三方代表就“国号、政府”问题反复争论。

外蒙古专使认为，宗主权即独立国与自治国之关系，蒙古作为半主权国，应该有国号和政府并用蒙古年历。他们要求保留“蒙古国”国号和“额真汗”名号，称其各部部长为“总长”。

中国代表对此坚决反对。

俄国专使也说《俄蒙协约》和《商务专条》及中俄《声明文件》中无“蒙古国”的提法。

外蒙古专使仍坚持要求保留国号帝号并将约文中的“外蒙古”改为“蒙古国”或“蒙古”。

俄国专使批驳了这种说法。

他指出：

此次会议是依据中俄《声明文件》而非《俄蒙协约》，而且《俄蒙协约》的精神早已包含在《声明文件》内；协约中的“蒙古”为俄国对外蒙古的习惯称法，即指喀尔喀四盟和科布多两处；《俄蒙协约》中无“蒙古国”字样，至于“蒙古乌卢松额真汗”，俄文译作“蒙古人民主”，而“蒙古人民”仅指外蒙古人民而言。

中俄两方议定了协约第四条，即活佛用外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号，受中华民国大总统册封，外蒙古公事文件上用中华民国年历兼用蒙古干支纪年。

外蒙古专使表示待讨论自治权各款后，再议承认此条与否。后来，蒙方在第二十二次会议上承认了此条。

3、派员问题的争执

外蒙古是中国领土的一部分，中国在外蒙古设官由来已久。虽然中俄《声明文件》规定中国不能在外蒙古设官，北京政府仍然希望通过恰克图谈判挽回部分权利。

为此，中国代表在协约草案里提出：

外蒙古交涉事宜应归中央政府，或中央政府所派官吏办理，外蒙古自治衙门，不得直接受授。活佛无接受外国外交官及派遣外交官赴外国之权。所有订立国际条约之权，应完全归中央政府。

外蒙古如有内乱，中央政府得派兵保护。外蒙古自备兵队，中央政府视为必要时，得随时调遣。外蒙古平时军事计划及聘用外国人佐理军务，须预先报告中央政府核准。

库伦驻办事大员一员，有随时独见活佛之权力，得带卫队三百名。乌里雅苏台，科布多各驻副大员一员，得带卫队二百名。恰克图设理事一员，得带卫队五十名。他处视商务繁盛时，中国得斟酌添派理事驻扎，每处卫队人数亦为五十人。

在第十七次和第二十三次会议上，中国政府代表就外蒙古内乱时中央政府派兵和驻库大员卫队的规模问题与俄蒙两方进行谈判。

中国代表的论据是，土耳其是埃及的宗主国，土耳其有权派兵到埃及；当年准噶尔侵扰外蒙古时，外蒙古无力抵御；1911年外蒙古独立时，中国商民利益遭到巨大损害。

俄蒙代表指责中国派兵违反中俄《声明文件》第三款，指出，中国既然赋予外蒙古自治权，则外蒙古必能维持兵队负责治安，至于准噶尔之乱，不能视为内乱。

北京政府在派兵平定外蒙古内乱及限制聘用外人佐理外蒙古军务问题上“恐招俄忌”，电告中国代表此条“似可姑置”。

对于中国提出的三百名驻库大员卫队的人数，俄蒙代表也提出了质疑。外蒙古以其有能力保护中国代表和人民为由，认为三百人的数目“似觉太多”，只同意派一百人。俄国代表也说“蒙古诸物昂贵，势难多带卫队”，要求中国压缩卫队规模。争论以中方的退让结束。驻库大员卫队数目被减为二百名，佐理专员卫队减为五十名。

4、关于税则问题

所谓“税则”问题，即中国内地商民在外蒙古经商是否应纳税及纳多少税的问题。中国要求在外蒙古的中国商民完全免税。

外蒙古为了弥补其财政亏空，以“自治”的名义要求对中国内地商民的苛捐杂税合法化；俄国要求中国内地商人在外蒙古交纳捐税，同时要中国承认其在俄蒙《商务专条》中获取的免税特权。三方就此展开了激烈辩论。

在第二十六、二十七次会议上，中国专使援引“现势发生问题”条款，指出外蒙古现有厘卡，系原中国政府所设，“现势改定之后，即应裁撤”。

而俄蒙专使认为，所谓“现势改变之处，乃是承认外蒙自治以后厘金机关，当然归蒙古官吏管理，所收之厘金税课，应作为外蒙自治官府财政费用”。

在这两次会议上，中国代表认为：

“中国乃外蒙之宗主国，而俄蒙商务专条所许俄人之权利，反较多于中国人，于理实属不合。故中国政府必令在外蒙古之中俄两国商民于商务上得享同等之权利。”

而俄方却认为，“按照中俄各条约，彼等向有此权，现在只保存其故有之地位而已”。

俄方代表为了论证中国内地商民在外蒙古应交纳捐税，还提出以下论据：

中国内地对外蒙古出口多，进口少；俄国对外蒙古出口少，进口多。为了达到中俄对外蒙古贸易的平衡，必须对中国商货抽税。

中国代表则认为“中国商民虽具有优胜之处，然近俄人在外蒙古之商务日渐发达，其情形已大改变”。

第二十八次会议上，中国专使不再坚持中国内地商民在外蒙古贸易完全免税的立场，转而要求明确规定税捐的数目，降低现行税率，防止外蒙当局任意增加税额。

然而，中俄蒙三方在具体税率的问题上出现了明显分歧。当时外蒙古当局对中国内地一般商品收取的捐税是值百抽五，烟酒税是值百抽十。外蒙古代表声称，以后税额将增加一倍。俄国专使说这已是最低税率，无可再减。

中国专使指出：

中国商民在中国内地尚未交纳值百抽五之厘金清朝前驻库伦办事大臣在外蒙古所设的货捐也未至值百抽五之重，外蒙古当局向中国内地商民征收如此重税，中国政府断难同意。

俄方提出值百抽二半的折中方案，外蒙古专使却以未得官府训条为由拒绝表态。

中方认为，外蒙古是中国领土，“关税”一词有损中国主权，主张用“货捐”。

1915年3月中旬，第三十七次会议上，中方表示内地一般商品值百抽五、烟酒值百抽十的税率可以接受，“唯务须正式担保将来不能再行增加”。

然俄方坚持按其原条文通过，“不能更改一字”，“直系命令”。会议没有结果。

第三十八次会议只开了16分钟，中俄双方各将原有立场重述了一遍，外蒙古方面赞同俄方条文。在第三十九次会议上，外蒙古以免纳在外蒙古中国内地工人的杂捐为条件，希望中国承认俄方条款。中方要求加人“外蒙古商民在中国贸易，仍照旧章”。俄方则重提原议。只开了30分钟的第四十次会议仍是各说各话。

谈判已无法进行下去。

被对日交涉搞的焦头烂额的北京政府认为撤使停议对我方未必有利。北京政府责成税务处督办梁士诒与俄国驻华公使库朋斯齐就此进行磋商，要求将原文后半段修改为“洋货由外蒙运入者，须照光绪七年陆路通商条约办理”。基于其主要的意图已经达到，俄方接受了中方的提议。税则问题遂告成议。

5、关于邮政、电报问题

俄蒙铁道条约谈判在恰克图谈判前已达成共识，恰克图谈判开始20多天后，外蒙古专使背着中国中央政府代表，在9月30日与俄国专使签订了非法的《铁道条约》和《电线条约》。

外蒙古当局背着中国政府将铁道修筑权擅自给予俄国的行为引起了中国政府的强烈不满。11月中旬，中国驻俄使馆对俄蒙缔结《铁道条约》提出抗议。

俄国外交大臣沙查诺夫指示密勒尔明确拒绝与中国讨论铁道问题。

中国专使与俄蒙专使在第十七次、第十九次、第二十次会议上就铁道邮电问题进行了争论。三方争论的焦点在于铁道邮电是否属于外蒙古自治权的范围。中国专使以法国在越南有邮政为例，论证铁道邮电为宗主权的一部分，要求由中央政府办理外蒙古的铁道电线邮政事务。外蒙古专使则以中俄《声明文件》第三条规定外蒙古有整理工商事务权为由，认为铁道电线邮政是其自治权之一，坚持它有管理铁道邮电的专权，同时承认中国在蒙邮政照常存在。由于俄蒙态度强硬，谈判陷于停顿。

为了打破僵局，北京政府决定做出让步。

1915年5月15日晚，密勒尔送来照会，声称“将原议之邮政、台站两条变更，先此警告”。5月16日，外蒙古当局派出警察查封恰克图的中国邮局。当日下午，北京政府外交部指示毕桂芳等：“电线事…照协定条文通过，以便早日签字。”

外蒙古电线条款谈判以俄方的胜利而告结束。邮政问题亦按俄蒙方案处理。铁道问题谈判则不了了之。

6、划界、赦罪、内蒙古人自由信仰黄教问题

恰克图谈判中还涉及了划界、赦罪、内蒙古人自由信仰黄教和内外蒙交界地带不殖民等问题。

所谓划界问题，就是划定外蒙古与内蒙古、新疆、阿勒泰等接壤地区的界线问题。1913年外蒙古军退回外蒙古后，仍占据着达里冈爱等地。因此，如何解决达里冈爱的归属问题，成为了谈判的重要议题。

达里冈爱位于内蒙古锡林郭勒盟、外蒙古车臣汗部与土谢图汗部之间，西临张家口至库伦的大道，有丰饶的牧场，战略位置十分重要。中国专使按照中俄声明另件第四款关于外蒙古范围的规定，指出达里冈爱不属外蒙古管辖范围。清代，达里冈爱牧场及其附近驿站归察哈尔都统管辖，所以，达里冈爱自应划归中国。

中国专使表示如果外蒙古愿将达里冈爱交还中国，可以将察哈尔都统所属台站让于外蒙古，遭到蒙俄专使的拒绝。谈判遂不了了之。外蒙古与俄国联手干涉中国在内蒙古的施政。

俄方在协约草案中提出了超出《声明文件》的一系列条款：

（1）关于宽赦内蒙古叛附外蒙古人员——中国赦免辅助库伦起事之内蒙古人，允许其留住喀尔喀或返回原旗；这些人回旗后，享有从前应享之权利，并有权保留哲布尊丹巴给予之封号；如果他们不愿回旗，中国政府不应强迫和加害其亲族，并允其亲族有迁居外蒙古之权。同时，外蒙古也保证留居的内蒙古人有权返回中国并保存以前各项利益及名号，其亲族有财产不可侵害且返回中国之权。

（2）关于保护内蒙古人宗教信仰自由——中国应担保中国境内之蒙古人个人自由及财产不可侵犯，旧时风俗不被改变且可以自由信仰黄教。中国应承认哲布尊丹巴呼图克图及其后继者为黄教教主。外蒙古也相应保证居住在外蒙古之中国（内地）人个人自由及财产的不可侵犯。

（3）关于中国在内外蒙交界不殖民不驻兵——外蒙古不在该处（指内外蒙边界)表示进取态度，中国应在与外蒙古交界的达里冈爱、哲里木盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟各地，不殖民、不设治、不驻兵。

1915年4月17日，俄方专使密勒尔与中国专使会晤，向中方提出了中蒙双方互赦政治犯、中国不在内外蒙交界殖民、中国不阻止内蒙古人前往库伦参拜哲布尊丹巴等要求。

中方代表以内外蒙交界地带不殖民一条铁出会议权限范围，中方代表“无权讨论”为由加以拒绝。密勒尔竞以罢议相威胁，声称谈判如果破裂，应由中国政府完全负责。恰克图会议因此停议半月有余。

俄国政府抛开恰克图的中国专使而与北京政府直接交涉。4月21日，北京政府外交总长孙宝琦派员告知俄国驻华公使：

关于不准中国在内外蒙交界地带殖民一项，因涉及内蒙古，中国不能同意，请俄国放弃这一要求；至于内蒙古人前往库伦参拜，中国对此事不打算加以限制，但也很难承担国际义务。

俄国外交大臣沙查诺夫让俄国驻华公使库朋斯齐威胁中国政府：俄国好不容易才说服外蒙古放弃了吞并内蒙古的打算，为了免生枝节，希望中国趁外蒙古当局和俄国政府都表现出肯于接受意见之机，尽快按俄方的意见，结束拖延已久的三方谈判。

库朋斯齐遵令对北京政府施加了压力。北京政府原则上同意了俄方的要求，并于4月29日将此事电告毕桂芳和陈箓。

5月8日，中俄商妥：将内外蒙交界地带，留作当地人民游牧之地；里数范围待划界时详议；双方在《协约》签字时在北京互换照会。

5月10日，以俄方在诉讼问题上让步为条件，中方同意：赦罪由中国政府单方面办理；内蒙古人前往库伦参拜一项并入赦罪文中；因顾及国体关系，这些问题不列入协约，用外交照会的方式解决。

关于赦罪和内外蒙交界地带不殖民问题的谈判以中国的让步告终。

1915年6月7日，经过9个月的漫长谈判，《中俄蒙协约》终于签字。

（正文完）

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