官僚機構如何避免被問責
摘要:
現有研究通常認為，解決發展中國家官僚能力薄弱的問題應採取更多的問責制度。本文展示了旨在減少腐敗的問責制舉措如何通過使機構領導人更難招聘專家和花費預算來實際阻礙有能力的政府機構發展。這進一步突出了官員逃避限制其有效性的問責制的共同方式：將政府機構外包給非國家組織。這種外包官僚機構以避免問責的做法創造了所謂的「影子」國家能力，矛盾的是，它可能有助於解釋發展中國家政府社會計劃中的「有效性口袋」。根據深入訪談和描述性統計數據，本研究展示了外包是如何在巴西最支持的兩個社會部門項目中發揮關鍵作用。然而，作者認為即使短期內有助於建立有能力的項目，官僚機構外包最終可能會限制國家能力。
作者簡介:
JESSICA A. J. RICH，馬凱特大學政治科學系副教授
編譯來源:
RICH, J. (2022). Outsourcing Bureaucracy to Evade Accountability: How Public Servants Build Shadow State Capacity. American Political Science Review, 1-16.
本文作者：JESSICA A. J. RICH
本文主要觀點
弱國家能力是許多發展中國家發展挑戰的根源。在先前官僚能力與問責制度文獻中，關於弱國家能力的一類原因解釋是：發展中國家的官員更有動力保持自己的財富和權力，而不是利用國家的力量來促進更廣泛的發展目標，針對這種問題需要通過建立打擊腐敗的問責制度，包括建立國家機構，使其他公共機構和政府部門負責遵守法律；安排新的採購條例和公務員考試要求控制官僚結構的支出方式和他們的僱員；加強審計機構的權力等等。
但是，儘管問責制在全球推廣，但發展中國家的官僚能力仍然明顯參差不齊，即使在各國內部也是如此。雖然官僚能力的定量衡量標準通常與問責制的定量衡量標準正相關，但已有研究也揭示了大量例外情況和無法解釋的案例。
本研究則直面問責制對官僚能力發展造成的阻礙問題。其關注到公共行政領域在「繁文縟節」相關研究中的合規負擔機制，指機構在遵守規則方面花費的總資源（Bozeman，Feeney， 2011）。在實踐中，腐敗和合規負擔的挑戰是相互關聯的。反腐敗舉措通過迫使官員遵守複雜的問責規則來保持審查。但遵守這些規則的官員必須支付沉重的合規成本。為此官員在尋找逃避問責、減少擔負合規成本的方式時，「新公共管理」治理方法中的官僚外包備受青睞。
在本文中，作者表明，「新公共管理」的趨勢促使政策制定者不僅外包實施政策的地方當局，而且外包制定和監管政策的核心國家機構。本研究根據在六個月的實地工作中進行的41次訪談，首先揭示了巴西問責制改革的意外後果：有可能扼殺社會部門計劃的種種「繁文縟節」。然後，使用Bolsa Família和艾滋病計劃的兩個案例對我關於官僚外包的論點進行了合理性測試，並提供證據表明這兩個計劃代表了更廣泛的國家模式：國家機構的負責人將自己的國家政府機構的行政業務外包給非國家行為者如聯合國開發計劃署、教科文組織，作為避免反腐敗法規的戰略。通過將政府機構的工作分解為離散的「項目」並將非國家組織分包來管理這些項目，機構的負責人可以逃避政府關於招聘和採購的規定，而不是遵循其分包商的規則。而這種逃避戰略在短期內有助於建立有能力的政府計劃，但是仍然存在着政策制定者可以將官僚外包用於黨派或個人用途，從而對官僚能力發展產生負面影響。本文結論呼籲，需要制定一項研究議程，探討在管理官僚外包的國家法律框架下，促使決策者將官僚機構外包的動機作為逃避問責規則的策略，以及更廣泛探討外包機構制度化為有能力的政府官僚機構的條件。
轉載時間：2022年10月14日
責任編輯：張凝之
主審編輯：落落
終審編輯：李致憲
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