問計專家
廣州跌出一線城市了嗎？前有杭州上市公司市值超過廣州兩倍，後有廣州gdp被重慶超越降至全國第五城。近段時間，關於廣州「競爭力減弱」的爭議此起彼伏。近日，南方都市報推出《廣州探路》系列報道，從南沙發展之切、工業下滑之憂、科創突破之困、商貿進階之悵、外貿提質之迫、城市更新之徨、支柱產業之岌等維度切題，探討當下廣州的破局之路，推動廣州在高質量發展新征程上行穩致遠。
「新征程開啟，廣州要謀劃從『大廣州』到『強廣州』的空間戰略躍升。」聚焦南都日前為廣州高質量發展建言的《廣州探路》系列報道，專註城市規劃的中國城市規劃學會理事、華南理工大學建築學院副院長、粵港澳大灣區規劃創新研究中心主任王世福接受南都記者專訪時表示，廣州「由大變強」已時不我待，要以持續改革開放的精神推動城市空間結構優化發展，邁入世界名城之列。
如何實現「強廣州」？王世福建議，廣州作為國家中心城市必須建立全球區域觀，加倍重視城市的中心性與輻射性。這不僅要用好南沙支點以協同大灣區東西兩岸發展，更要凝練廣州作為國家戰略支點港口城市的內涵，做強國際樞紐功能，堅定不移地走出一條在地國際化的廣州道路，前瞻成為大灣區的中心所在。
2021年11月，王世福曾參與由南方報業傳媒集團舉辦的「灣區樞紐 智匯番禺」大灣區創新發展高峰論壇，講述廣州「南拓」戰略的重要性。南都記者 張志韜 攝
戰略規劃要跳出廣州看廣州
南都：廣州正高標準編製面向2049的城市發展戰略規劃。「發展戰略規劃」與常說的「國土空間規劃」有何關係？
王世福：當前，「五級三類」的國土空間規劃體系包括國家、省、市、縣、鄉鎮「五級」，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃「三類」。市級國土空間總體規劃需要落實上一級規劃要求，對市域國土空間開發保護做出具體安排，並指導下一級規劃的具體實施。
而「戰略規劃」具有更大彈性，可結合國際國內發展形勢來謀劃城市發展的可能性，既具備城市發展遠景的暢想，更有前瞻性，也兼顧與空間規劃、五年發展規劃的適度拓展和有效銜接。它更大限度保留了時空彈性，其中時間指向實現戰略目標所需的過程，我們常用「x年」概念，空間則期望不受具體規模約束，甚至要跳出行政邊界約束，尋求區域層面實現協同發展的路徑。因此，廣州的城市發展戰略規劃肯定要跳出廣州看廣州。
南都：面向2049的城市發展戰略規劃屬於「發展遠景」嗎？
王世福：常規而言，總體規劃會覆蓋城市未來20年的空間發展，從2023年算起，2049年略長於一個傳統規劃期，但也不算指向終極發展規模或未來理想城市的「遠景」。考慮到2049年全面建成社會主義現代化強國的國家戰略，本次面向2049的城市發展戰略規划具有極強的歷史意義，廣州作為國家中心城市，要落實好國家戰略，就要充分發揮規劃引領的作用做好綜合部署。
從「大廣州」向「強廣州」躍升
南都：對於廣州此次城市發展戰略規劃，您會關注哪些重點？
王世福：2000年，廣州在全國率先編製大城市戰略規劃，確立了「南拓、北優、東進、西聯」的空間拓展八字方針，是國內首次以空間發展戰略引領城市規劃、建設、治理的範例，打破傳統規劃編製思路，開創先河。2006年進一步提出的「中調」方針強調中心城區「調優、調高、調強、調活」，完善了廣州的多中心空間格局。
「再戰略」的前提是做好上一輪戰略的回顧總結。我首先關注政府對新世紀以來的戰略規劃實施效果的績效評價。相對而言，「南拓」的空間表現最為清晰，「中調」的珠江兩岸品質提升也相當明顯；「東進」成功實現了天河成為城市新中心區、黃埔成為城市科創功能增長極，但「東進」戰略下一步的空間指向則有待明確；廣佛同城的「西聯」以及北部山地的「北優」，在空間績效上的評估與認識則相對含糊。在新一輪戰略擬定時，有必要進行認真回顧。
第二是空間發展如何從外延拓展型走向內涵提升型。總體看來，「十字方針」清晰有力地指導了廣州20多年來的城市發展，人口從一千萬到兩千萬，gdp從2500億到接近3萬億，城市空間結構實現了從雲山珠水「小廣州」到山城田海「大廣州」的跨越式拓展。高質量發展新階段將更多地強調有限增量、存量為主的內涵提升型發展，如何通過發展戰略調整來謀劃從「大廣州」到「強廣州」的躍升，也是值得關注的重點。
第三是廣州如何面對新一輪發展的壓力和問題。面臨更高更好的發展要求以及更為複雜的區域競合形勢，廣州如何增強核心競爭力，繼續推進「老城市新活力」，積極響應國務院《南沙方案》，實現更具影響力的「強廣州」。過去全國只有三四座具有全球影響力的城市，隨着國家總體實力的增長，未來可能會有8座、10座，廣州不一定永遠在某一名次，這是正常的，但如何更強大地承擔國家中心城市的職能，更具影響世界的能力和實力，則是廣州必須面對的。從更長遠來說，城市競爭並不是gdp之爭，更是影響力之爭。這是廣州新一輪發展戰略規劃的關鍵點。
廣佛應走向深度「融城化」發展
南都：戰略規劃會改變「大廣州」的規模嗎？
王世福：從2000年戰略實施至今看，廣州市域的國土開發格局已基本刻畫成形，至少在2049年的時間節點上，城市建設的空間邊界不會有大規模的外延增量，而是更強調優化提升空間容量和質量。今年的市政府工作報告明確，面向2049的城市發展戰略規劃要優化形成「一廊一帶、雙核五極」的多中心、網絡化城市結構，就是一種積極應對。
我們前面也提出戰略規劃要跳出廣州的行政邊界看廣州，那麼「大廣州」的規模的確存在一個相當大的想像空間，近處有廣佛同城的結構性增量，遠處還有省會城市輻射帶動粵西粵北地區城市融入大灣區發展，以及廣州與香港澳門共同聯繫全球華人的「greater canton」的「大廣州」的實際存在。
南都：從空間結構上看，「強廣州」的優化之處在哪？
王世福：我認為，結合目前廣州的發展形勢，「南拓」必須保持戰略堅持的韌性，並實現廣州向海洋的城市功能拓展，實現大灣區時代的廣州「南灣」戰略。
「北優」的保護生態原則也應該繼續強調，但需要更實事求是地把北部各區的優質發展路徑找出來，實現人與自然和諧共生導向的高質量發展。比如，廣州人口第一大區白雲區的平原適建地區、花都區依託空港實現未來的強樞紐戰略地區、從化區和增城區淺丘陵地區合宜規模的生態型山水功能組團式開發等「優」型空間發展模式，急需予以重視，釋放可能被抑制的優質動能，實施高質量發展時代的廣州「北山」戰略。
東部樞紐的重要性已日漸突顯，「東進」戰略將進一步指向增城南部穗莞協同的東江發展帶，加強黃埔區的輻射效應，走向「東強」。
「西聯」戰略在廣州實際上並沒有明確的空間指向，荔灣區歷史城區屬於「中調」戰略，荔灣區芳村片區和白雲區西部是「西聯」佛山的主戰場，通過廣佛同城的持續推進，逐步實現了從同城到融城的一體化發展，實現了廣州都市圈以廣佛全域同城帶動肇慶、清遠的區域協調發展戰略。
目前，廣州與佛山是前所未有的互相需要，因為佛山面臨東莞的追擊，而廣州與深圳不斷競逐，深圳與東莞也已經是一個發展共同體，那麼廣佛更應走向深度「融城化」發展，解決交通一體、邊界打通基礎上的後方協同發展問題。對此，我曾多次建議廣佛兩市聯合編製空間規劃，進一步將空間資源、發展資源打通。
強化面向全球的城市中心性與輻射性
南都：「強廣州」要如何應對廣域的區域協同發展？
王世福：廣州的城市空間結構由國家中心城市基本定位與粵港澳大灣區帶來的拓展定位疊加而成，通過「雙核」強心戰略和「一廊」貫通戰略予以支撐。「強廣州」必須建立全球區域觀，加倍重視廣州在粵港澳大灣區、全國乃至全球層面的城市中心性與輻射性，明確廣州承擔內循環、開拓外循環的重要國家中心城市職能。
大灣區層面，廣州與深圳、香港的最大不同在於承擔了海陸連接的角色，向外連接灣區資源，向內連接內陸資源，是大灣區以祖國大陸為腹地的銜接樞紐，這是廣州當仁不讓的。同時，作為省會城市的廣州還需要應對長期以來珠三角發展「東強西弱」的問題，因此，廣州城市中心性的提升一定要用好南沙這個支點，協同大灣區東西兩岸、連通內外兩大發展資源。
全國層面，廣州承擔著國家門戶的重要角色，面對百年未有之大變局下的全球化新機遇，應重塑「一口通商」內外聯通、廣交天下的全球城市地位，為促進雙循環的新發展格局再次承擔聯通和配置國內國際「兩個市場、兩種資源」的先鋒角色。尤其要發揮它不可替代的內向輻射全國的腹地優勢，在實現共同富裕的中國式現代化進程中發揮戰略作用。
全球層面，廣州應面向海洋強國戰略凝練戰略支點港口城市的內涵，做強國際樞紐功能，全面提升城市的全球影響力。這些目標的實現都需要戰略來謀劃，並落實到具體領域的戰術實施。
從「廣州的南沙」變成「在廣州的南沙」
南都：如何用好「雙核」之一的南沙這個「強抓手」？
王世福：面向2049，廣州首次提出「雙核」概念，全面增強中心城區與南沙新區「雙核」能級。「雙核」強心戰略是大灣區時代實現「強廣州」的關鍵謀劃，其中「強中心城區」是典型的存量創新區域，而「強南沙新區」是典型的增量創新區域，這最具戰略意義。對於南沙的發展戰略，我認為是「再造一個新廣州」。
從城市規劃角度展望，根據《南沙方案》相關要求，南沙並非再造一個千萬級人口城市，而是在能級與影響力上相當於中心城區。
因為南沙的土地空間承載量有限，遠期人口發展目標指向300萬左右。但南沙地處十字軸的位置，南北連接海陸，東西連接東莞、中山兩岸城市群。東莞、中山是廣東的兩個經濟強市，以產業發展為主，高端服務功能相對較弱，勞動密集型企業較多，大量企業要成長、要出海，南沙就應該能提供相應的支持與服務。國際金融論壇永久會址、國際郵輪母港、香港科技大學等國際化功能已布局南沙，展望未來灣區級的各類創新功能、服務功能在此集聚後，南沙可以輻射的服務人口也將接近千萬級。
在空間聯繫上，南沙與全球的聯繫肯定是依託強大的海港與港口後方更強大的功能創新，這些功能創新不應該是廣州中心城區功能的外遷和轉移，更應該是吸引全球化創新資源進入、大灣區創新功能培育以及相關公共服務功能的置入。
在戰術層面，南沙可以作為廣州高質量發展新引擎，建設國家級新區、自貿區和粵港澳全面合作示範區的國家戰略平台，但在戰略層面，南沙也應該跳出廣州謀發展，從「廣州的南沙」變成「在廣州的南沙」，堅定不移地走出一條在地國際化的廣州道路，前瞻成為大灣區的中心所在。
南都高質量發展研究院出品
統籌：李穎
執行統籌：馮芸清
采寫：南都記者 莫郅驊
