「光大固收」防範地方政府債務風險，助推城投公司穩健發展——地方政府債新增限額下達、土地出讓金征管劃轉稅務部門點評

2021年06月07日23:21:46 財經 1096

報告標題：

防範地方政府債務風險，助推城投公司穩健發展 ——地方政府債新增限額下達、土地出讓金征管劃轉稅務部門點評

報告發佈日期：2021年6月7日

分析師：張旭執業證書編號：S0930516010001

聯繫人：李樞川執業證書編號：S0930521040004

「光大固收」防範地方政府債務風險，助推城投公司穩健發展——地方政府債新增限額下達、土地出讓金征管劃轉稅務部門點評 - 天天要聞

摘要

事件

事件1：財政部下達2021年新增地方政府債務限額42676億元（比預算安排額度少2024億元），其中一般債務限額8000億元（比預算安排額度少200億元），專項債務限額34676億元（比預算安排額度少1824億元）。

事件2：財政部印發《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號），將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收。

點評

事件1：減少新增政府債務限額，體現防範地方政府債務風險和穩定財政政策空間的意圖，額度的減少可能是從結轉結餘資金、地方政府債務風險分檔管理兩個方面入手，但所減少額度的佔比並不大，不影響全年財政政策的整體取向。

在相關假設條件下，我們預計6-9月各月政府債券凈融資預計將接近1萬億，新增限額雖有所減少，但政府債券發行的壓力不減；預計4季度發行壓力將減輕，每月凈融資大致在6000億元。

事件2：國有土地使用權出讓收入劃轉稅務部門徵收只是征管機構的變化，是「進一步深化預算管理改革」的體現，與「土地財政」沒有直接聯繫，有助於進一步規範地方政府與城投公司的關係，是當前防範和化解隱性債務的應有之義，也有助於推動城投公司的穩健發展。

風險提示

近期疫情有所反覆，全球經濟復蘇的不確定因素仍存，國內經濟仍處於恢復進程中，後續仍有不少不確定性。

1、事件

事件1：財政部下達2021年新增地方政府債務限額42676億元，其中一般債務限額8000億元，專項債務限額34676億元；

2、點評

減少新增政府債務限額，體現防範地方政府債務風險和穩定財政政策空間的意圖，額度的減少可能是從結轉結餘資金、地方政府債務風險分檔管理兩個方面入手，但所減少額度的佔比並不大，不影響全年財政政策的整體取向

財政部下達2021年新增地方政府債務限額42676億元，其中一般債務限額8000億元，專項債務限額34676億元。由於今年全國「兩會」期間，十三屆全國人大四次會議審議批准了財政部2021年預算安排新增地方政府債務限額44700億元，其中一般債務限額8200億元、專項債務限額36500億元。今年下達的新增地方政府比預算安排額度少2024億元，其中一般債少200億元，專項債少1824億元。

與2019、2020年相比，今年新增地方債限額的下達情況有所不同，主要體現在以下幾個方面：

第一個不同是提前下達新增地方債限額的時間明顯靠後。2019年以前地方債啟動發行時間相對較晚，一季度發行規模也較其他三個季度小。2018年12月29日，全國人大授權國務院提前下達下一年地方政府新增債務限額（三年內不用重新授權），額度控制在當年新增地方政府債務限額的60%以內。在授權的基礎上，財政部在2018年12月底便向地方政府提前下達了2019年新增債券限額，其中地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元。2019年一季度，地方政府實際發行地方債14066億元，但兩會前實際發行7821億元，授權使用的額度足夠地方政府使用。這一政策的實施，可以允許地方政府在全國「兩會」前發行一定規模的地方債券，可以更早的發揮地方債的作用，從而更好的應對持續加大的經濟增速下行壓力。2020年新增專項債務限額下達的時間則更早。2019年11月28日財政部公告，提前下達了2020年部分新增專項債務限額1萬億元，佔2019年當年新增專項債務限額2.15萬億元的47%。今年新增地方債限額下達的時間則被推遲到了2021年的3月初。當時財政部提前下達2021年新增地方政府債務限額23580億元（與2020年預算安排的新增地方債比值為49.8%），其中新增一般債務限額5880億元（與2020年預算安排的新增地方一般債比值為60%），新增專項債務限額17700億元（與2020年預算安排的新增地方專項債比值為47.2%），比2020年新增債務限額下達的時間晚了3個多月。

第二個不同則是此次下達的新增限額少於預算安排額度。此前年份，全國人大審議批准了預算報告後，財政部一般隨即將當年地方政府新增債務限額、餘額限額等發給地方政府，全年新增限額與預算安排整體一致，基本不存在下達的限額少於預算安排的情況。

今年地方政府債新增限額下達安排上的不同，與今年以來地方政府債發行遲遲未上量聯繫在一起，使得今年地方政府債的發行活動明顯異於往年，也使得利率債市場出現了一些新的特點。

對於今年下達的新增限額少於預算安排，我們認為：

一是此次下達限額的減少體現了防範地方政府債務風險和穩定財政政策空間的意圖。此次下達的限額減少部分的佔比不高，但體現了財政政策根據實際需要適當調整的意圖，其背後指向，大致有兩個層面：首先是對於當前地方政府債務風險的防範。2018年下半年以來，地方政府債務監管成為了財政政策重要主線之一。2020年由於受到疫情的衝擊，新增地方政府債的規模明顯加大（4.73萬億，比2019年多16500億元，如果考慮抗疫特別國債中地方承擔還本部分，則規模會進一步加大），地方政府債務規模增速加快。隨着疫情防控成果不斷穩固、經濟不斷恢復，今年財政政策適當退出。2021年預算安排的全國政府新增債務，中央財政減少了300億元，而地方財政則減少了2600億元（其中赤字債、專項債分別減少了1600、1000億元），財政政策主要從地方政府這一側適度退出。而此次通過減少新增限額，進一步減少全年地方政府新增債務規模（與2020年相比），對地方政府債務風險防範的意圖不言而喻。另外，近年來我國政府債務規模持續上升，政府債務付息也相應加大，近幾年每年增速都維持在20%以上，比財政支出增速高出10個百分點；債務付息在政府支出佔比中已經接近4%，且佔比持續加大。適當減少債務安排，有利於穩定財政政策的空間。

二是此次下達限額的減少可能是從結轉結餘資金、地方政府債務風險分檔兩個方面入手進行核減。在我們於2021年5月15日發佈的《從財政「不可能三角」看當前5個熱點話題——財政政策專題研究系列之四》報告中，我們通過測算，指出2020年財政資金有大量結轉結餘到今年使用，這部分資金主要來源於特別國債和專項債的結轉，而這也正是解釋1-3月地方政府債券發行遲遲沒有上量的關鍵。因此，對於去年結轉結餘資金比較集中省份，今年適當減少新增債務規模，是提高財政資金使用效率的應有之舉。另一方面，財政部去年曾下發《地方政府法定債務風險評估和預警辦法》（財預[2020]118），根據法定債務率水平由高到低設置紅、橙、黃、綠四個風險等級檔次，對於處於不同等級檔次的區域實施分類管理，處於紅色等級的區域不得新增政府債務。我們認為，這一政策的執行也使得一些區域原本安排的新增地方債務額度，暫時由於分檔等級無法下降，被上級財政部門收回，從而使得最終下達的新增限額少於預算安排的額度。

三是新增限額減少額度的佔比並不大，不影響全年財政政策的整體取向。財政部下達給地方政府的新增限額比預算安排少2024億元，限額減少額度與此前預算安排的44700億元相比，佔比只有4.5%（其中一般債、專項債佔比分別為2.4%、5%）。剔除所減少額度後，今年政府目標赤字率從此前的3.2%降至3.18%。另外，在《從財政「不可能三角」看當前5個熱點話題——財政政策專題研究系列之四》中，我們提出了兩個更具實際意義的赤字率概念，廣義赤字率和剔除政府付息的廣義赤字率，其中「廣義赤字率」指的是將當年中央、地方新增的政府債券加總（包括國債、特別國債、地方一般債、地方專項債等）得到年度新增債務，將其與當年GDP的比值；而「剔除政府付息的廣義赤字率」則是考慮到政府付息作為一種消耗性的支出會減弱財政政策逆周期調控的效果，因此需要予以剔除。新增限額減少後，我們重新測算了這兩個赤字率，分別從6.5%、5.0%下降至6.29%、4.85%，赤字水平整體仍維持在較高水平，財政整體維持在「寬財政」通道中（大致始於2019年）。

對於後續地方政府債券發行預測：6-9月各月政府債券融資近1萬億元，四季度發行壓力減輕

截至今年5月底，國債凈融資為2812.9億元，按照今年預算報告的安排尚有2.47萬億未發行，佔全年計劃的89.8%；新增地方政府債為9464.6億元，尚有3.32萬億未發行（按照下達的新增限額測算），佔全年計劃的77.8%。政府債券合計尚有5.79萬億尚未發行，佔全年發行計劃的82.5%。

對於6月及今年後續各月政府債券的發行安排，我們在下列假設的基礎上進行相關的預測：

1）國債和地方債的發行整體節奏安排。後續各月中，2、3季度以地方債發行為主，4季度以國債發行為主，這個節奏整體與2019年相似。

2）國債的發行安排。二季度國債計劃發行43隻（4、5、6月分別為14、14、15隻），4月總發行4958.4億元，凈融資為-303.1億元；5月總發行3766億元，凈融資為2063.7億元。我們假設6月國債各品種發行額參照2021Q1國債發行均值（2020Q2以後各季度國債主要期限的發行均值較2019年有所提升，而2020年受特別國債發行影響，同樣不具有參照性），結合到期的國債情況，測算得到6月國債總發行量為5395.8億元，凈融資為2966.9億元，凈融資大致在3000億元。根據公布的發行計劃，截至6月9日，國債合計發行2560億元，6月凈融資達到3000億元比較容易實現。對於3季度國債發行情況，我們假設7、8、9月每月凈融資分別在3000億元，剩餘額度在四季度各月平均分配，結合存續的國債到期情況，我們測算得到今年國債發行情況如下表。

3）地方政府債的發行安排。1-5月，新增地方政府一般債發行3624.6億元，佔全年發行計劃的45.3%；新增地方政府專項債發行5840億元，佔全年發行計劃的16.8%。2020年11月，財政部印發了《關於進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫[2020]36號），要求「地方財政部門應當在每月20日前披露本地區下月地方債發行計劃，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區下季度地方債發行計劃」。因此，3月底，地方政府應該集中公開二季度該地政府債券的發行計劃。根據披露的情況，地方政府4月份地方債計劃發行規模是6368億元，但實際發行了7758.2億元，且存在披露發行計劃但實際沒有發行（共1202億元）、未披露發行計劃但實際發行（共1926億元）、披露發行計劃但實際發行超過計劃發行規模（共667億元）等情況。從這個角度來看，目前地方政府披露的發行計劃，可能並沒有嚴格的約束，且時間越靠後，發行計劃與實際發行情況差別就越大。

因此，我們認為目前公布的6月份發行計劃對實際發行沒有太大的參照意義。我們按照以下方式預測後續各月發行情況：

一般債方面，綜合1-5月已經發行情況，剩餘額度為4375.4億元，考慮到一般債使用用途較廣，假設今年6-12月新增發行量相同，則各月新增發行為625.1億元。

專項債方面，1-5月新增發行5840億元，6-12月剩餘額度為28836億元（佔比為83.2%），額度較大，是影響地方政府債發行節奏的主要因素。由於專項債使用範圍相對固定，為儘快發揮專項債使用效益，防止今年大量結轉資金的情況，我們認為，後續專項債發行節奏仍可能與2019、2020年類似，即前三個季度發行佔比高，而Q4發行佔比低。這裡參照2020Q4，假設Q4發行佔比為10%，則今年6月至9月合計發行佔比為73.2%，每月新增發行額為6342.1億元；10月至12月每月新增發行額相同，為1155.9億元。另外，由於財政部對地方政府再融資券施行限額管理，因此一般到期的地方政府債並不能完全通過發行再融資券進行續作。根據統計，2020年地方政府一般債（含2015年以前的未分類債）、專項債分別到期14233.6、6513.3億元，而全年分別發行再融資一般債、專項債分別為13527.5、5385.8億元，與到期資金比值分別為95.0%和82.7%。但是，考慮到今年地方政府再融資券存在置換地方政府隱性債務的情況，我們認為再融資券的發行可能會突破上述2020年的發行模式，因此我們假設後續到期的地方政府一般債、專項債再融資規模與當月到期規模一致。

合計國債和地方債發行情況：

1）今年6-9月各月政府債券凈融資預計接近1萬億，新增限額雖有所減少，但6-9月政府債券發行的壓力不減；

2）4季度發行壓力減輕，每月凈融資大致在6000億元；

3）回看2020年，當月政府債券發行凈（新增）融資在1萬億的分別為5、8、9月，分別為1.37、1.34、1.01萬億元，這一時期，資金市場均呈現一定的壓力，我們認為投資者屆時應適當做好資金管理以應對可能出現的資金波動。

國有土地使用權出讓收入劃轉稅務部門徵收只是征管機構的變化，是「進一步深化預算管理改革」的體現，與「土地財政」沒有直接聯繫，有助於進一步規範地方政府與城投公司的關係，是當前防範和化解隱性債務的應有之義，也有助於推動城投公司的穩健發展

對於財綜〔2021〕19號文，四項非稅收入劃轉稅務部門徵收，尤其是地方政府土地出讓金劃歸稅務部門征管。對於該文，我們認為：

第一，這個文件的主要內容是征管機構的變化，土地出讓的額度不變。國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入原本由不同征管部門征管，比如土地出讓收入，各省征管部門並不統一，有些省由稅務局征管、有些由國土部門管，其他的三種非稅收入也存在類似情況。財綜〔2021〕19號文明確規定這四項政府非稅收入由稅務局征管，舉例而言，原來是拍賣土地後，購地者得到土地，出讓收入交給國土部門（現在是自然資源部），由國土部門交給財政部門，再交到國庫，而現在就是購地者直接交給稅務局，所以只是征管機構發生了變化，土地出讓的額度不變。

第二，此次劃轉稅務部門徵收有利於提高徵收的規範性。統歸稅務局征管能夠減少征管成本、減少納稅人的成本、提高征管效率，體現了我國治理體系和治理能力的現代化。十八屆三中全會提出要構建現代財稅制度，以現代財稅制度支撐國家治理體系現代化，其中應有之義即包含要減輕老百姓繳納稅收、非稅收入的成本、降低征管成本。過去這四項收入分散在各個部門、征管不統一，征一個非稅收入、就要建立一個機構來管，征管成本和繳款成本都高。四項非稅收入統一歸到稅務部門徵收能節省資金成本和時間成本、提高效益，也有利於征管的統一和公平，公平體現在此前這些非稅收入的征管在不同的省份政策可能不一樣，且不同部門掌握的政策尺度也不一樣，繳款人受到不同的待遇，現在統一由稅務局征管，全國統一口徑，更體現對政府收入征管的規範意義，也更加的公平。

第三，將四項非稅收入劃轉稅務部門徵收與土地財政沒有直接關係。我國政府性基金預算收入中，地方政府佔據主導，如2020年我國政府性基金預算收入（不含發債收入）93489億元，地方本級收入89927億元，佔比為96.2%。而地方的政府性基金預算收入中，國有土地使用權出讓收入又佔據絕對比重，2020年國有土地使用權出讓收入為84142億元，佔比為93.4%，土地使用權出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源，因此在財綜〔2021〕19號文發佈後，出現了地方土地出讓收入分成的擔憂。但從19號文提出，四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行，以及財政部公示的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入征繳流程來看，本次征管工作方面的調整，均未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出讓流程的調整，與所謂的「土地財政」並沒有直接聯繫。

第四，有助於進一步規範地方政府與城投公司的關係，是當前防範和化解隱性債務的應有之義，也有助於推動城投公司的穩健發展。在目前體制下，城投公司在以下途徑與土地出讓發生聯繫，第一是通過一級市場購置土地（主要針對經營用地或工業用地等建設性用地）,第二是以政府劃撥方式無償獲得的土地使用權（主要針對不以盈利為目的的公租房、保障房等公益性用地，前提是必須經過有關部門依法批准並嚴格將土地用於指定用途）, 第三是作為土地整理的代建主體參與土地一級開發。可以看到，土地出讓征管工作的劃轉主要影響第一項。由於第一項中，存在地方政府在城投公司通過一級市場購地後向其返還土地出讓金的情況，以快速擴大城投企業的資產和權益規模，從資產負債表上降低其負債率，城投公司也能夠以土地進行抵押貸款，間接滿足地方政府的融資需求。在2018年國務院機構改革中，全國各省（自治區、直轄市）級以及計劃單列市國稅局、地稅局合併且統一掛牌，國稅地稅征管體制改革邁出階段性關鍵一步。目前，國稅系統和地方政府相對獨立，土地出讓工作劃轉稅務部門徵收後，有助於解決土地出讓收入繳納不及時等現象，也將減少違規返還行為的發生，一定程度上對於通過返還土地出讓金虛增土地收入嚴重的地區會有一定衝擊。此前地方政府的這類操作，也是地方政府隱性債務增加的重要原因。此次，將土地出讓收入劃轉稅務部門徵收，有利於減少不規範操作，在當前防範和化解隱性債務應有之義，也有助於城投公司的長期穩健發展。

整體來說，四項非稅收入劃轉稅務部門徵收是落實「進一步深化預算管理改革」的體現，旨在進一步規範政府工作，有助於推進城投健康發展。