▲拜登政府在許多公開場合不斷強調，芯片與科學法案將會對國家安全產生重要的影響。（新華社圖片）
在美國行政部門和產業各界壓力下，國會參眾兩院先後於7月27、28日快馬加鞭先後通過已延宕一年的《芯片與科學法案》(Chips and Science act，簡稱《芯片法案》)，美東時間8月9日經美國總統拜登簽署後正式生效。由於拜登政府在此之前在許多公開場合不斷強調，芯片與科學法案將會對國家安全產生重要的影響，使得此一法案不啻為美國長期以來受到資本主義市場競爭理念暈染，在追求“自由貿易”精神下較忽略的“工業政策”之一次罕見重大嘗試。
圍堵中國大陸
半導體產業發展
檢視《芯片與科學法案》頗受到國際社會之矚目，乃是美國政府和國會議員希望藉此一法案所實施的補助和賦稅獎勵等措施，以達到重建目前美國產能僅佔全球11%的本土先進芯片製造產業。依據《芯片與科學法案》目前所公布的資料顯示，將為美國的芯片生產和研究提供超過520億美元預算之補助；其中，除了390億美元補助半導體業者投資建廠、112億美元補助從事半導體產業發展相關研發之外；將會針對投資半導體業者在取得補助後“十年”之內，禁止前往中國大陸或其他相關國家興建新廠或擴充先進制程產能作為附加條件下，提供為期四年25%投資抵減賦稅。此外，則是在十年內授權撥款2,000億美元從事投資科學研究，希望藉此增強美國芯片科學技術領域競爭能力。
雖在表面上，美國拜登政府和國會議員積極推動《芯片與科學法案》目的旨在，透過半導體產業重建美國本土先進芯片製造產業，藉此降低對台灣、韓國等芯片進口的依賴，進而解決供應中斷，以及由此所導致的含有芯片價格持續飆漲問題；但在背後上，其目的其實希望圍堵中國大陸半導體產業發展，進而提高與中國大陸科學技術競爭之實力。誠如參眾兩院許多議員表示，美國政府在政策選擇上，通常不會支持對民營企業進行高額之補貼；不過，面對中國大陸已經對芯片業者提供數十億美元的補助之下，必須從國家安全性風險和全球供應鏈的角度加以考量與支持此一法案。
旨在重建美國
半導體製造主導地位
在此同時，回顧二次大戰之後，高端科技產業的發展，可以說是促進全球經濟成長最為關鍵之動力，其中半導體為美國代表的產業之一。檢視美國推動頗龐大複雜的半導體產業發展過程可以發現，從1960年代起以半導體產品設計、製造垂直整合產業鏈經營模式為啟端；歷經20餘年發展，從1980年代中期起，透過技術擴散及全球市場擴張開始轉型，逐漸形成產業鏈垂直分工體系。亦即此一過程，其實是緣起半導體產品供應端及需求端高度多元整合的結果，採取“共贏”策略發展形成目前所呈現的IC設計、代工製造、封裝、測試各自獨立運作產業體系，讓產業鏈之中的參與企業透過專業分工，同時在各司其職下，將整體產業鏈發揮最大的效率與效益。
由於高度垂直專業分工發展，讓許多具有創新潛力的半導體中小企業，藉此獲致充分發揮其專業，最後創造舉世聞名新興半導體巨擘。這些包括：以IC設計專業為主的高通、超微(AMD)、Advanced RISC Machines、輝達(Nvidia)、賽靈思(Xilink)、聯發科等業者，以代工製造專業為主的台灣積體電路、聯華電子、格羅方德、世界先進等業者。如果從美國企業的經營布局角度來看，在利用外部專業產能的同時，例如IC設計公司可以將資源集中設計工作領域上，不但避免巨額建廠投資所帶來的經營風險，而且更有助於透過技術持續創新，達到高度動態及彈性經營特色優勢。
不過，邁向1990年代之後，隨着全球專業分工潮流的興起，美國製造產業進一步加速外移；來到2010年之後，則是物聯網、人工智慧技術、區塊鏈、元宇宙新興等科學技術不斷發展，在衝擊美國產業結構急劇變化之同時，其所衍生的負面社會效應逐漸浮現。其中，最為明顯的是“STEM”：科學(Science)、技術(Technology)、工程(Engineering)、數學(Mathematics)等四門學科的教育，以及高端科技專業人才之培育，逐漸遭到忽略。尤其在人工智慧技術及元宇宙挂帥的網路環境之中，“演算”、“算力”是持續競爭優勢的關鍵來源，全球各國及地區無不積極投入希望取得下一世紀領先優勢。
由於各國及地區經濟環境、產業結構、教育系統各自相異，其所採取的執行策略截然不同，例如：中國工信部在2021年中投入“算力”經費預算額度超過1.5萬億人民幣，面對中國大陸高端科技崛起發展態勢之下，迫使美國必須提出更具有前瞻的策略，始能持續領先全球地位。
毋庸置疑，在過去以製造產業為主軸的年代中，美國科技領域菁英教育領先全球；然而，隨着資訊科技崛起，在追求“速食”網際網絡世界中，軟件操作遠勝較艱深難學的“硬件科技”，造成美國本土年輕世代對“硬件科技”的學習望而卻步。雖本世紀之前來自全球各國極優秀的外籍學生填補美國“人才不足”部分空缺，但本世紀之後隨着新興國家逐漸崛起，在優渥條件及潛在前景下，大量吸引在美留學人才返鄉，加上既有教育體系在短期內難以有效解決這個頗充滿荊棘的困境，讓“人才不足”現象成為美國的夢魘，此乃拜登政府推動《芯片與科學法案》獲致美國朝野兩黨支持關鍵。
然而，國際社會在《芯片與科學法案》正式生效的同時，更加關心的是，此一法案是否將成為半導體業者相互競爭取得這些相關補助之開始，美國是否可以藉此重建半導體產業，恢復昔日榮景，進而再度主導全球半導體產業。再者，則是半導體產業相關業者希望知道的是，目前所規劃的520億美元補助經費，究竟有無更詳細的分配？相對數十、上百億美元投資計劃，以及美國較偏高的經營成本，僅有單次補助是否能夠創造更多效率或效益？特別是十年之內禁止前往中國大陸投資的附加條件是否代價太高？尤其面對全球半導體需求可能轉為緩和之下，是否需要放棄中國大陸最近每年半導體進口3,500億美元頗龐大的市場？
實為掠奪經濟的延伸布局
溯及上述，美國是全球半導體產業的發源地，尤其是在1980年代之前，美國是全球半導體產業的領頭羊，可以說是獨領風騷。但是，1980年代在專業分工潮流下，隨着日本半導體記憶體蓬勃發展，將美國的半導體廠商打得幾無招架還手之力，雖最後迫使美日簽署半導體協議，但卻又從此開始造成兩國半導體產業兩敗俱傷，反讓台灣、韓國的半導體產業從上世紀1990年代起獲致漁翁之利。來到本世紀之後，在摩爾定律(Moore's law)效應下，在半導體上可容納的電晶體數量，每隔兩年將會增加一倍模式，亦即其效率可以提高一倍速度之下，新的一代製程所需要投資的資金大幅增加，讓美國部分的半導體業者無力持續投入龐大資金，或是更加難以配合技術進步，例如整合元件製造商(IDM)被迫放棄與時俱進從事先進制程，轉為無廠設計業者。
亦即1990年代之後，美國隨着芯片製造產能下滑，轉為依賴台灣、韓國等亞洲地區生產供應。換句話說，長期以來美國政府在追求“自由貿易”精神下，不但忽略徹底檢討其產業發展環境，卻又本末倒置一味批判亞洲國家及地區採取補助、獎勵措施。再者，從產業發展的角度而言，美國此次通過《芯片與科學法案》，雖希望以“東施效顰”之作法，透過政策補助或賦稅獎勵措施，藉此恢復昔日榮景，但僅憑極有限的補助和賦稅獎勵重建美國半導體製造主導地位，根本不切實際，難以水到渠成。
另一方面，雖拜登政府和國會議員強調該項法案對國家安全的影響，其目的除了圍堵中國大陸半導體產業發展，稱之這是與中國競爭的關鍵之外，但如果換個角度分析可以發現，其實是一個“一舉多得”強勢的“政治”運作，採取“整廠輸入(Turnkey)”模式要求包括台灣在內國際重要半導體廠商前往美國投資，同時達到兼顧境外“人才吸收”機會。亦即透過知識擴散及人才交流提供許多工作中學習(On-the-job-training)機會，尤其後者是近年以來美國本身教育及產業體系無法輕易完成的挑戰。
由此可見，美國拜登政府和國會議員所推動的《芯片與科學法案》，不但是其最能夠馬上立竿見影的產業發展策略、是美國“一廂情願”的架構，而且是美國“單邊運作”的謀略、是美國掠奪經濟(Predatory Capitalism)的延伸布局，其最終所追求之目的完全旨在達到美國本身產業發展利益，同時抑制來自外部競爭手段。若從宏觀角度觀察，除了不利建立產業健康生態發展體系之外，更是與資本主義自由競爭之精神，背道而馳。
畢竟，任何產業發展並非一蹴可幾，雖不同國家及地區、不同產業有不同的發展模式，但皆都必須循序漸進、因地制宜採取較妥適之發展策略，進而構築良好產業發展環境和打造具有競爭條件產業生態體系。誠如上述，從1980年代中期起，美國半導體產業先將芯片產品後段的封裝、測試移轉亞洲，接着從1990年代起再將芯片產品前段的製造能量先後移轉海外，導致美國半導體製造整體生態體系破壞殘敗。亦即美國政府與國會議員希望透過《芯片與科學法案》，將其半導體製造產業打造成為先進制造基地，除非重新建立完整半導體製造產業生態體系，否則無異緣木求魚。
（文/戴肇洋 台灣省商業會顧問，現代財經基金會顧問）
（本文首發於2022年8月22日出版的香港《經濟導報》，總3524期）
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