張健康|文
雖然2016年11月9日北京大學朗潤園萬眾樓里發生的那場辯論已經過去整整7年，但是餘音至今繞樑不息。
參與辯論的雙方是中國頗具影響力的兩位經濟學家——林毅夫和張維迎。辯論的核心問題是中國到底需不需要產業政策。林毅夫的觀點大致可以歸納為“既要有市場，又要有政府”；而張維迎則是明確反對產業政策的，認為“產業政策之所以失敗，一是由於人類認知能力的限制，二是因為激勵機制的扭曲”。
張維迎不是第一個站出來公開質疑產業政策的中國經濟學家，我們同樣不能指望一場辯論就可以解決產業政策的爭端。事實上，朗潤園激辯之後，不僅林張二人繼續撰文闡釋各自的觀點，一大批有影響力的經濟學家參加了進來，推動討論不斷深入，逐漸形成了三大核心議題：
一是中國究竟需不需要一個產業政策作為長期經濟發展的支持？
二是什麼情況下需要產業政策和需要什麼樣的產業政策？
三是產業政策的制定應該遵循什麼樣的程序，才不至於成為行政部門擴權的手段？
01.
林張之爭
最早對產業政策提出質疑的是日本學者。1973年第一次石油危機之後，日本經濟陷入了長達4年的衰退，一些日本經濟學家就開始對日本上世紀五六十年代採取的產業政策（後來被稱為“選擇性產業政策”、“硬性產業政策”、“縱向產業政策”）產生了懷疑。進入90年代，日本經濟再次陷入停滯，暴露出來的許多問題促使更多日本學者客觀看待他們的產業政策（當時日本的產業政策已經轉向“功能性產業政策”，又叫做“軟性產業政策”、“橫向產業政策”）。
日本的產業政策曾被認為是推動產業結構升級和經濟持續高速增長的主要動力，一度被中國政策制定者視為模範，日本學者對產業政策的反思自然也帶動了中國學者。1995年，時任國家計委產業規劃司副司長的劉鶴就撰文提出，應當用功能性的產業政策逐步替代選擇性產業政策（他當時稱之為差別化產業政策）。
他當時提出的設想是：“逐步淡化傳統計劃經濟模式下差別對待不同產業的色彩，以增強產業的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則來支持產業的健康發展，通過提供信息、建立市場秩序等方式，增強市場競爭功能的內容，將成為新的產業政策的主要特徵。”2003年“宏觀調控要以行政調控為主”成為中國政府宏觀調控的正式指導方針，政府對企業微觀經濟活動的行政干預明顯加強以後，國內學術界還掀起了一波以日韓產業政策為戒，反思國內產業政策的熱潮。
2016年，討論終於演變成大辯論，而觸發點則是2015年年底召開的中央經濟工作會議，“產業政策要准”被列為推進深化經濟改革的五大政策支柱之一，傳遞出中國最高決策層對多年來產業政策不準、不靈、不妙現象的不滿。
學術界對產業政策不滿的盒子被打開。以張維迎為代表的一批經濟學家對“選擇性產業政策”公開提出了尖銳的批評，而一向主張“經濟發展有產業政策才能成功”的林毅夫自然就成了“對方辯手”。2016年8、9月間，蘇州吉姆西等5家新能源車企巨額騙補案件陸續曝光，“選擇性產業政策”的弊端被進一步放大，大辯論隨即被推向高潮。
從“亞布力中國企業家論壇”西安峰會上張維迎對着兩天前參加復旦大學舉辦的“產業政策：總結、反思與展望”研討會的林毅夫隔空喊話，到張維迎借參加“企業家精神與中國新商道”系列論壇和“《米塞斯大傳》發布會暨米塞斯思想研討會”之機，再次提出林毅夫的思想與計劃經濟思想一脈相承，而兩天後林毅夫則借用“北大博雅論壇——南南合作機制與中國企業機遇”的講台，再次闡述新結構經濟學對於產業政策的看法，再到11月9日二人坐到一起，當面鑼對面鼓地展開激辯，中國當下兩位最具影響力的經濟學家就當下最敏感的問題展開的“可能被寫入歷史的辯論”，吸引了學界的廣泛參與、政界的高度關注和媒體的紛紛圍觀。
2017年3月，財新傳媒邀請大辯論的重要參與者之一、“朗潤園激辯”的主持人、北京大學國家發展研究院副院長黃益平擔任主編，以大辯論期間林張二人的發言為基礎，加上國內外18位經濟學家的相關文章，率先整理出版了《政府的邊界》一書，算是對本次大辯論做出了階段性總結。
《政府的邊界》
林毅夫 張維迎 | 著
民主與建設出版社
2017年3月
02.
究竟要不要產業政策
正如當年一些媒體報道“林張之爭”採用的標題，爭論的核心問題是：中國究竟需不需要產業政策？
黃益平為《政府的邊界》所寫的序言中說，學者之間的分歧，“歸根到底還是因為對三個基本問題的判斷不一致。第一，當前政府對經濟的干預是過多還是不足？第二，是否存在市場失靈？如果不承認市場失靈，那政府干預只能是畫蛇添足。第三，假定存在市場失靈，政府是否能夠做得更好？”
但林毅夫與張維迎之間的分歧，更多的是因為對產業政策的定義及兩個相關的重要概念——市場與企業家作用的理解完全不同。
撥開理論紛爭的迷霧和圍觀媒體的雜音，我們不難發現，兩人之間的分歧實際上沒有看起來那麼大，甚至對很多問題的看法兩人是一致的。比如，兩人都認為政府對人力資源、基礎設施、基礎科研的投資；對產權的保護；推出一些強制性的環保政策以及實施一些地區性政策（比較典型的是建立經濟特區和工業園區）是必需的。只不過張維迎理解的產業政策更強調“私人產品”和“選擇性干預”，政府對公共產品的投資和普遍性的政策不屬於產業政策。
再比如，張維迎是堅決反對對某一產業進行補貼的；而林毅夫雖然認為補貼是產業政策的組成部分，但不管是他提出的中國產業分類，還是增長甄別與因勢利導五步法，對補貼政策都表現得非常克制。五類產業中，除了屬於國防安全的戰略性產業外，餘下四類都是不需要補貼的。增長甄別和因勢利導五步法中，只有最後一步需要給第一個吃螃蟹的企業家非常小的、一次性的激勵，包括稅收優惠和外匯傾斜。所以在辯論中，林毅夫一再喊冤：“張維迎批評的不是我。不批評我的理論，但是把我的名字加上去是不公平的，你批評的那些，我全部批評。”
林張二人更大的分歧，是對市場和企業家作用的理解。
林毅夫信奉的新古典經濟學範式認為，市場是配置資源的一種工具。於是，新古典經濟學家們就構想出一個完美的工具應該是什麼樣的，如果現實中市場沒有完全實現他們構想的功能，他們就稱之為市場失靈。市場另有兩個突出的表現：一是市場無法對企業行為給社會帶來的好處提供相應的獎勵，也同樣無法對企業行為給社會帶來的損失自動進行懲罰，他們稱之為外部性；二是市場不能自動調節產業鏈上各個環節的比例關係，使各個環節均衡發展，他們稱之為協調失靈。
外部性和協調失靈，是產業政策支持者最重要的一個依據。
但是張維迎信奉的“米塞斯-哈耶克”範式認為，市場是人類自願合作的制度，是一個認知工具，市場競爭是人們發現和創造新的交易機會、新的合作機會的過程；市場最重要的特徵是變化，而不是均衡。正因為市場是一個動態的過程，而不是均衡的結果，作為市場主角的企業家才有了進行創新的動力，有了利用自己差異化的知識獲取超出平均水平利潤的機會。企業家絕對不會因為只能給自己創造10個單位的利潤但能給社會帶來100個單位的利潤而放棄創新。企業家不是新古典經濟學眼中的“計算器”，只需要根據給定的目標和手段，按照“邊際收入等於邊際成本”的規則計算出最優投入與產出，而不需要想象力、機敏和判斷力。
“米塞斯-哈耶克”範式認為，想象力、機敏和判斷力才是真正的企業家最重要的素質，他們進行創新時，首先考慮的不是邊際成本和邊際收入，而是“壟斷”利潤。為了追求壟斷利潤，企業家們會爭相進行技術創新和產品創新，從而推動市場達到一般均衡，同時還推動了消費升級和產業結構升級。
所以，市場和企業家是可以解決外部性和協調失靈問題，而不需要政府出手干預的。
03.
需要什麼樣的產業政策
對於林張二人的爭論，吳敬璉的評價是：仍然停留於表面。
2016年11月4日，吳敬璉向第三屆大梅沙創新發展論壇發表視頻講話時說，目前國內關於產業政策的討論仍停留於表面層次，論辯雙方所講的產業政策，都是日本學者說的“選擇性產業政策”，產業政策是否有害已經不是主要的問題，國際上對於產業政策的認知已經上升到另外一個層次，真正設計得當的產業政策應該是能強化競爭、彌補市場失靈的。
隨後的幾次研討會發言中，吳敬璉也反覆提出，“國際主流和日本國內都已經有答案了，再搬出來討論意義就不那麼大”，接下來應該討論的是要什麼樣的產業政策；中國產業政策面臨的問題，不是存廢，而是轉型；現實條件下，轉型的關鍵是處理產業政策和競爭政策之間的關係，改變過去政府經濟政策的中心就是產業政策的提法，弄明白產業政策只是競爭政策的輔助。
吳敬璉參加相關研討會的發言收錄進了他最新的兩本文集中——2017年10月商務印書館出版的《改革大道行思錄：吳敬璉近文選（2013—2017）》和2021年1月上海三聯書店出版的《吳敬璉改革文選》。
《改革大道行思錄》
吳敬璉 | 著
商務印書館
2017年10月
吳敬璉無疑是國內最先接觸到日本產業政策的經濟學家之一，他的參與，使得國內關於產業政策的討論向前邁出了一大步。
第一，通過梳理日本產業政策的發展史，讓國內更多學者對產業政策有了一個更全面的了解，有助於推動討論不斷深入。
1985年，吳敬璉隨國務院發展研究中心代表團參加沖繩“中日經濟學書交流會”時，就從東京大學教授小宮隆太郎那裡聽到了反思日本早期產業政策的觀點。後來又與對日本產業政策有過深入研究的斯坦福大學經濟學教授青木昌彥、日本政策研究大學院原校長八田達夫、曾供職日本通產省20年的日本學者津上俊哉、東京大學經濟學教授植草益有過直接的交流。所以，他對日本產業政策發展史有着比一般國內學者更深入的了解。
按照吳敬璉的敘述，日本的產業政策是戰時統制經濟的遺留和以有澤廣巳為代表的馬克思主義經濟學家積極推動的產物。戰後初期，日本執行的是一種“有保有壓、選擇產業”的產業政策，後來被稱為“選擇性產業政策”，又叫“硬性產業政策”或“縱向產業政策”。但1973年第一次石油危機之後，日本經濟陷入蕭條，選擇性產業政策受到了越來越多的批評。迫於現實的壓力和理論界的批評，日本政府從上世紀70年代後期開始，逐漸從選擇性產業政策向功能性產業政策（又被叫做“軟性產業政策”、“橫向產業政策”）轉變，即從運用補助金、低息貸款等干預市場的產業政策轉向以提供信息、誘導民間企業為中心的一套政策。到80年代中期，轉變基本完成。
《吳敬璉改革文選》
吳敬璉 | 著
上海三聯書店
2021年1月
從日本產業政策發展史中，國內更多的學者知道了產業政策不只有“有保有壓、選擇產業”一種產業政策，還可以有更多的產業政策可供選擇。於是，中國究竟需要什麼樣的產業政策漸成討論的主流。
第二，通過揭示中國引進產業政策的過程，讓更多國內學者知道了中國產業政策存在的問題，有助於提高討論的針對性。
當日本完全拋棄了選擇性產業政策的時候，中國正在經歷從純粹的計劃經濟向市場經濟轉變的過程。於是，國務院發展研究中心的一批專家來到了日本考察，回國後寫了一份報告，認為日本的產業政策可以作為計劃經濟向市場經濟（當時叫做商品經濟）過渡的中間政策。他們建議的產業政策，剛好是日本彼時已經拋棄了的選擇性產業政策。因為當時不同的聲音被忽視，比如小宮隆太郎送給考察團負責人馬洪的批評日本選擇性產業政策的重要著作《日本的產業政策》，雖然被譯成了中文公開發行，但影響很小，反倒是一些宣揚日本戰後初期產業政策的書，比如傅高義的《日本第一》、C.約翰遜的《通產省與日本奇蹟》成了風靡一時的暢銷書，所以很少人知道中國向日本學習的產業政策是被嚴重高估了的。
《通產省與日本奇蹟》
[美] 查默斯·約翰遜 | 著
李雯雯 | 譯
四川人民出版社
2022年2月
正是因為了解了中國產業政策存在的問題，後來學者們討論中國究竟需要什麼樣的產業政策時，可以提出更具有針對性的方案。比如最近中國社科院經濟所的黃群慧和工業經濟所的韓俊討論趕超後期的後發國家的產業政策時，就分成了五個類型進行討論——選擇個體、激勵共同行為、為市場提供公共物品、局部協調和全局協調，然後再選擇合適的產業政策類型進行匹配。
04.
誰來制定產業政策
然而，學者們的熱烈討論沒有得到政策部門的積極回應。
政策部門為什麼反應不積極？
2017年12月上海交通大學舉辦的“重塑中國的產業政策”論壇上，參會的多位學者談到了產業政策的制定程序與實施問題，不乏對“為什麼政策部門不願意放棄選擇性產業政策”問題的思考。比如中國社科院工業經濟所的江飛濤和中南大學的李曉萍運用新政治經濟學與政策過程理論的制度分析與發展框架分析認為，中國產業政策的制定程序和組織機制存在的問題，導致了政策轉型之難。
簡而言之就是，“條塊分割”的行政官僚體系是主導產業政策制定與執行過程的核心，導致產業政策的制定過程具有封閉性和不透明性，各部門之間存在利益競爭、討價還價、協調困難等問題，使得政策部門制定和延續具有根本缺陷的產業政策。因而，政策制定程序與組織機制應該是改革的關鍵，特別是要把產業政策的制定與實施分工，相應的部委主要作為政策的執行機構，而政策的制定方面，可考慮成立經濟政策委員會下設產業政策委員會，由經濟政策委員會及下屬的產業政策委員會負責產業政策的制定、監督與評估，政策制定過程中還可考慮引入審議會制度。
南開大學教授白雪潔關於日本產業政策的制定與實施的研究，從反面證明了江飛濤觀點的合理性。白雪潔就通過案例分析揭示出，日本的產業政策發展中，企業相對於政府似乎更具主導力量。眾多利益相關方的較量博弈中，產業政策制定主體通產省用誘導性政策手段引導企業，而企業會順從與自身需求相吻合的產業政策、抵觸與企業自主發展意願相悖的產業政策。塑造公平機制的市場環境的功能性產業政策比選擇性產業政策，顯然更容易被企業所接受，從而得到更好的執行，所以由選擇性產業政策向功能性產業政策過渡，是比較容易的。
《理解中國產業政策》
江飛濤 | 著
中信出版集團
2021年4月
林張大辯論之前，江飛濤就對中國的產業政策提出過批評。大辯論期間，他又多次撰文參與討論。所以，他是有條件為近幾年的產業政策之爭作出總結的。2021年4月他出版的新書《理解中國產業政策》，就從理論探討、國際比較、實際績效、改革方向等多個角度，對近30年來中國產業政策的運行情況及出現的爭論進行了總結。從他的總結中，我們可以看到，對中國產業政策的制定程序和組織機制的深入觀察，無疑是他為產業政策大辯論作出的最獨特的貢獻，不僅解釋了中國產業政策轉型之難的原因，而且對轉型之道作出了理論探索。
當然，有關產業政策的爭論，不會因為他作出了總結而平息。
