浅析秦朝郡县制的形成对中国行政制度的意义

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文|楠楠

研究背景与目的

秦汉时期是我国县制全面形成和确立的时期，在中国这一广袤地域建立稳定的集中统一国家，源于各种因素的复杂作用。

综合分析其形成和确立过程对于认识中国特色的政治行政制度具有重要意义。

郡县制的形成

春秋时期，秦、齐、晋、楚等国依靠其军事力量吞并了周边的小国，并逐步扩大。

另一种方法是在统治者的领导下建立县和区，由统治者任命官员，这些官员可以随时被解雇，以他的名义进行管理。

在第一种情况下，贵族可以很容易地增加他们的权力，"礼乐和征战都来自大官"；在第二种情况下，贵族的权力可以被压制，权力的集中得到鼓励。

在战国时期，这两种方法仍被各国不同程度地使用。例如，战国四君子都是封建统治者，吕不韦被封为文信侯时也是封建统治者。

甚至在秦王政八年，河西的太原郡被改为共和国，太后的宠臣老郑被封为老皇帝。然而，在商鞅变法之后，秦国更多采用了郡县制，而其他六国则更多采用了封建制度。

由于郡县制有利于权力的集中，它的早期和更频繁的实施使秦国能够更有效地集中权力，并在列强的冲突中赢得最后的胜利。

因此，郡县制不仅是变法的结果，也是国家制度竞争中优胜劣汰的自然选择的结果。郡的出现比县稍晚，它们之间原本没有内在联系，但由于地理位置和功能不同而并存。

在春秋时期，郡是在诸侯国扩张之初设立的，通常离首都不远。随着国家的扩张和领土的增加，这些郡县向内陆移动，成为人口稠密的地区。

新占领的外围边境地区必须进行军事防御，通常由军事官员管理，因此设立了 "郡"，与县不同，由守或太守，即 "守 "来管理。这些地区一般都很大，但由于它们是边境地区，所以从属于郡。

后来，随着强国领土的扩大，以前的边境县被转移到国家的内部，这影响了县和郡的政治地位。

郡县制是在战国时期形成的，战争是一个重要因素。高丽王元年，以黄歇为大臣，封其为春申君，赐淮北十二郡。

十五年，黄歇对楚王说："淮北是齐国的边地，事情很紧急，请让县城方便。"楚王说："淮北是齐国的边地。黄歇对楚王说："我想把淮北的十二个县献给你。

楚顷襄王二十三年，'以秦人所夺之近江十五县，为县，离秦'（《史记-楚世家》）。

战国末期，随着统一和权力斗争的加剧，大国之间的攻防转换难以预料，为了应对战争，各国在与强国交界的地方设立郡县。

魏国在失去西部和上部的郡县后，在河东创建了一个郡县，以保护自己免受秦国的攻击。

汉国在三川设县，楚国在汉中设县，也是为了抵御秦国。

另一方面，秦国从一个国家吞并另一个国家的土地，每次获得新的土地时都设立郡县，以方便进攻和防御。在战争时期，军队的地位高于行政部门。

与春秋时期国家边界极其模糊的情况相比，在战国中期和后期，长城被修建起来，并由军队严密把守。

长城大概可以与法国在20世纪30年代在法德边境修建的 "马奇诺防线 "相媲美。

由于郡县负责监视领土，为了控制军队和弹药的供应，必须了解和控制郡县的行政和财政状况，权力范围必然扩展到非军事领域。

这是统一郡县的一个重要原因。秦朝统一后，郡县统一成为一种国家制度。

汉代郡县制国家的全面建立

秦汉时期，郡县制和封建制度又发生了激烈的斗争。

陈胜自立为王后，分封了赵、齐、魏三国的诸侯王。秦国灭亡后，项羽分封了19位国王。

其后，人们普遍认为这是项羽决策中的一个重大失误。我们认为，这种认识是片面的。项羽本人并不想分封王位。

韩信曾这样评价项羽："人有功，当以爵位相饰，而不能以刻印相赠"（《汉书-韩信传》）。秦朝末年，天下大乱，诸侯四散，项羽只是诸侯的主宰。

此外，跟随项羽的将军大多是楚国人，以土地奖励军功的想法是楚国贵族的残余。它是楚国贵族政治的残余，韩信直到刘邦答应消灭楚国土地后才出兵的事实就是证明。

韩信建议刘邦 "赏臣子以天下之城池，何也？"(汉书-韩信传》），这清楚地表明，封建主义是最重要的动机。

在楚汉相争期间，陈平对刘邦说："项王是个恭敬有爱的人，他的士兵也多是诚实有礼的。至于因有功而赐予爵位和休养，士兵们也不是这样依附于他。

但是，如果国王能放过那些封号者和宦官，他们中的许多人就会归顺汉朝。

刘邦、项羽的措施

刘邦称帝后，高渐离和王陵在公开场合分析了刘邦成功的原因：'陛下是个侮辱别人的人，而项羽是个仁慈恭敬的人。

但是，陛下让人攻城略地，下凡的人也享受到了和其他人一样的好处。

项羽嫉贤妒能，有功者害之，有德者疑之，得胜而不分其功，得地而不分其利，是以失天下也。"（《汉书-高祖纪》）

这也说明，刘邦更善于利用封建主义来激励将士。但是，刘邦在占领关中后，以秦国领土为据点，争夺天下。

秦国人已经接受了郡县制，所以容易集中兵力；项羽以楚国领土为据点，所以难以集中兵力，所以楚汉之争实际上是战国时期封建主义和郡县制传统下的另一场秦楚之争。

在西汉初年，郡县制和封建制度又是孪生的。刘邦有七个不同姓氏的国王。他们已经有了军队和土地，刘邦只是承认了这些。

这与项羽的分封制完全相同。从他在位的第二年起，刘邦就开始征服北方和东方，花了六年多的时间消灭异姓王，就像项羽在献俘后不久攻打齐国时那样。

可以看出，刘邦和项羽驱逐异姓王是一种临时性的安抚政策，只不过项羽没有驱逐异姓王，而是自己被驱逐了。

在清除异姓王时，汉朝并没有完全实行郡县制，而是分出九个同姓王来代替。

原因是，如王氏所说，"先破诸侯，燕、齐、荆之地偏僻，不必以王充之"，王朝需要依靠宗族力量，建立宗族，保卫中央。

司马迁说："(汉)天下初定，同姓之腴小，故广强之俗孽，以镇四海，以护天子也"(《史记-汉书-诸侯王年表》)；班固也认为："彼破诸侯之难，成太宗之业(汉文帝)，亦赖诸侯。"（《汉书-诸侯王表》）。

经济政治等背景因素影响国家建立

可以看出，国家结构形式的选择受到当时政治、经济、文化、历史等各种因素的影响，存在着不以个人意志为转移的客观规律。

在文帝和景帝时期，出现了减少诸侯国的运动。"七国之乱 "后，景帝命令诸侯王不要治理百姓，趁机把任免诸侯国官员的权力还给了朝廷。

汉武帝时期，采取了一系列措施，缩小封建国家的规模，废除诸侯国的官员，制定左徒法，实行利益兼并法。

经过文、景、武三朝的改革，诸侯王被称为封王，其实是领取俸禄的闲散官员；封国被称为封地，其实是中央政府下属的县城。

因此，汉代以后，名义上仍实行双县制，但实际上与秦代的单县制没有区别。正是在这个时候，郡县制被完全确立，并一直维持到今天。

郡县制对中国现代行政制度的影响

为了防止这些严重对立的民族冲突共同毁灭自己和社会，客观上讲，需要权力凌驾于各国之上，在“秩序”的框架内缓解和控制冲突。

“这种凌驾于各国之上的权力是秦汉以后的皇权，诺国皇帝无法单独统治，只能派官员代为统治，于是就形成了郡制。

如果我们接受政治行政体制的复杂性与国家大小、人口数量、民族构成、历史传统、集权程度等成正比，那么就必须承认，中国特色社会主义政治行政体制是世界上最复杂、积累的经验最丰富、具有鲜明的制度优势的。

因为，“地广人稀”，要解决山川气候等地域差异的影响；“人”，要解决分级分级治理的问题；多民族，要解决因俗施治的问题；悠久的历史，要解决继承与创新的关系；集权，要解决中央和地方两情相悦的问题。

总结

这种制度优势的许多方面都源于秦汉都道府县制。纵观世界文明史，埃及、巴比伦、古希腊、罗马等诸多文明古国都相继灭亡，而中国几千年来屹立于世界东方，显然其制度优势是重要因素之一。

参考文献：

［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆，1963年第1版，第154页。

［美］弗朗西斯●福山：《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，2012年第1版，第131页。

［美］李侃如：《治理中国——从革命到改革》，中国社会科学出版社，2010年第1版，第5、13页。