北大经院两会笔谈 | 许云霄：以财政软实力为高质量发展提供“粘合剂”

财政是宏观调控的核心工具和国家战略实施的重要保障，也是地方治理的基础和经济发展的引擎。新中国成立75年来，财政承载着不同历史时期赋予的艰巨使命，我国在财税体制改革和现代财政制度建设上取得了丰硕成果，但在收入结构、支出效率、债务风险及制度管理等方面仍面临着挑战。

2025年政府工作报告指出，要实施更加积极的财政政策，提高赤字率和支出强度，加大政府债券发行；要持续优化支出结构，保障民生，提振消费，推进财政科学管理；要深化财税金融体制改革，开展零基预算改革，加快消费税改革，增加地方自主财力；要稳妥化解地方政府债务风险，优化地方政府专项债券管理机制。2024年中国财政收入约3万亿美元，位列全球第二，显示出财政“硬实力”的稳健性。笔者认为，面对财政薄弱环节和经济社会可持续发展的一系列目标，需跳出单一框架的“唯gdp论”和“唯债务率论”，在财政“硬实力”基础上着力提升财政“软实力”，才能为高质量发展提供不可或缺的“粘合剂”。

一、什么是财政软实力

财政硬实力主要体现为国家或地方的财政资源规模及其强制性和约束力，更多地与经济硬实力相关。与此不同，财政软实力则是一个国家或地方通过财政政策、财政管理能力及制度优势等，在社会治理中体现出的有效性，在国内和国际事务中展现出的影响力和吸引力。可以涵盖以下几个方面。

1.财政公信力

公开透明的财政信息、严谨科学的财政数据、健全的监督机制和问责机制能够增加社会对国家和地方财政的信任，有助于提升政府公信力。这也常常被视为吸引国内外投资和人才的关键要素。在世界范围内，北欧国家因高财政透明度常年位居全球治理指数前列；新加坡凭借高效廉洁的财税体系，成为全球营商环境标杆。

2.财政治理效能

财政治理效能一方面包括预算执行情况，以及在执行过程中是否能通过绩效管理、跨部门协作等提升财政资金使用效率。本次两会提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，目的在于打破“基数依赖”，优化资源配置。另一方面也需要考察财政政策的有效性，是否能够通过合理的收入、支出和债务管理，促进经济稳定增长、社会公平和可持续发展。

3.财政韧性

一是政府的收支平衡能力，财政收入能够覆盖财政支出，避免长期赤字积累。二是财政收入结构，如果过度依赖单一税源或非税收入，很大程度上会增加财政的脆弱性。整体上看，目前中国尚处于“土地财政后时代”，2024年土地出让收入占地方政府性基金收入平均比重约85%，显示土地财政依赖度仍然较高。在实践中，非税收入占比超过15%可能预示着存在“过头税费”的情况，造成民众负担过重。因此，收入质量和收入来源多样化对于财政可持续性具有重要意义。三是财政空间，即政府在不危及财政稳定的情况下增加支出或减税的能力。

4.风险管理能力

首先需要把握债务风险的可控性，通常用债务率（债务余额/gdp，国际警戒线60%）、偿债率（利息支出/财政收入，临界值10%）、债务结构等指标来衡量。德国长期坚持的“债务刹车”政策，被视为欧盟财政纪律的标杆。其次，在面对外部不确定性时，较强的财政风险管理和风险应对能力，能够使政府灵活、有效地应对经济波动、金融危机、公共卫生事件等风险，保持财政稳健，并通过精准财政刺激维系社会信心。

5.央地关系

发展健康的央地财政关系需要构建“权责利”对等治理体系。事权与财权的匹配度、地方对转移支付的依赖度等都会影响财政体制的结构性健康和可持续能力。

6.民生与公平导向

财政应当具备公平导向，能够服务于社会福祉，通过财政支出优化教育、医疗、社会保障，改善民生，提升民众获得感，增强社会凝聚力。这体现在财政收支的多个方面，例如直接税/间接税比例，oecd国家大多在60%以上，而中国直接税占比约40%，调节贫富差距能力相对较弱；发达国家民生支出占比普遍超60%，北欧国家的高福利模式也常被视为“软实力”象征，2023年我国医疗、教育、养老、住房保障四大类民生支出占一般公共预算的比重为40.7%，仍有提升空间。此外，财政也应当考虑代际公平性，即当前的财政政策会不会对未来几代人造成债务、资源等方面的过重负担。

7.财政创新与进步

财政能够基于经济社会发展需要，具备持续创新性。通过改革财政制度、体系与管理，创新数字财政、绿色财政等财政工具，提升财政效率，展现现代化治理能力和竞争力。如欧盟碳边境税机制，一方面有助于减少“碳泄漏”、推动全球减排行动，另一方面也强化了欧盟的规则话语权。

8.国际影响力

通过参与国际规则制定、国际税收协调、国际财政合作等方式，提升一国或地区的国际话语权和影响力。中国参与g20税收改革、主导亚投行和“一带一路”绿色投资标准、以“一带一路”基建投资提供国际援助、疫情期间对发展中国家的债务豁免等，正是财政软实力的体现。

二、财政软实力对高质量发展的意义

1.财政软实力是高质量发展战略的实施保障

经过多年的改革开放，中国经济运行步入全方位、多层次的“新常态”，经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。相比于传统发展模式，高质量发展更加强调创新、协调、绿色、开放、共享，强调增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。这些理念的落地实施，通常缺乏足够的经济效益驱动，需要软实力导向的财政制度设计，在可持续性、公平性和效率之间找到平衡。其核心在于通过制度优化、政策创新和治理效能提升，构建起“激励兼容+风险防控”，且能够支撑经济转型升级、社会公平与可持续发展的长效制度框架。这种软实力并非依赖简单的资源堆砌，而是通过系统性制度设计，为高质量发展提供规则保障、动力机制和风险防控体系。未来竞争中，谁能在财政透明度、政策可预期性、治理敏捷性上占据优势，谁就更有可能掌握高质量发展的制度话语权。

2.财政软实力是经济结构转型升级的驱动力量

财政软实力为经济转型升级提供了“操作指南”，通过重塑政府和市场主体的行为逻辑，引导生产要素向高附加值、高创新性领域集聚，同时化解传统增长模式的路径依赖。一方面，强调优化经济结构，打破传统产业依赖，推动数字经济、高端制造业等高质量发展领域增长。另一方面，更加注重培育新质生产力，支持科技创新与产业升级，更好地支持现代化产业体系建设。同时，财政软实力能够提供更强大的“市场-政府”协同的动力引擎，降低转型成本，释放市场活力，为经济结构转型提供系统性支撑。从国际实践上看，德国“隐形冠军”的成功离不开财政上税收抵免、区域平衡基金的支持；而新加坡分层免税、风险共担的制度设计，也推动了“知识经济”的发展。

3.财政软实力是实现社会公平与可持续性的重要手段

财政软实力是在财政领域强化对发展理念、发展动力、人民需求、社会保障等诸多方面的考虑，其核心要义之一在于使得资源分配更具有公平性与包容性。其主要途径一是通过财政支出向教育、医疗、社会保障等民生领域倾斜，减少社会不平等，增强民众获得感，为可持续发展创造稳定的社会环境。当然，财政公平性提升并非一蹴而就，需要构建“机会公平—过程公平—结果公平”的递进体系。二是发挥绿色财政的引导作用，利用税收优惠、生态补偿、绿色债券等工具，推动低碳技术研发和可再生能源投资，促进绿色低碳转型和生态环境的可持续性。三是协调区域发展，通过转移支付、专项债倾斜等方式，缩小区域发展差距，推动跨区域产业链条整合，构建全国统一大市场。

三、提升财政软实力的路径

软实力建设是一项涉及经济、制度、文化、人才、科技和教育等多因素的系统性工程。财政软实力作为其中一项重要的政策“操作指南”，应当和文化、生态、社会治理等其他软实力指标协同配合，合力服务于国家和地方发展。

1.深化制度改革

构建市场化、透明化的财政规则和“激励相容+风险约束”的复合型政策框架。在预算管理方面，逐步推进零基预算全覆盖，每年重新评估支出项目的必要性，优先保障科技创新、绿色转型、民生保障等战略领域；建立跨周期平衡机制，搭建15-30年财政规划框架，将碳中和、老龄化等长期变量纳入预算编制。在税收体系现代化方面，推进直接税改革，开展绿色税制创新，如将碳税纳入环保税，实施“碳税返还”以激励企业减排等，通过研发补贴、税收抵扣、专项基金等多种手段，引导资源向新质生产力、可持续领域集聚。在透明化改革方面，逐步提升从中央到乡镇四级预算公开性，强化国家财政的社会信任基础。

2.创新政策工具

以高质量发展为导向，通过政策工具创新，构建“精准激励+风险共担+规则引领”的机制，将财政资源转化为制度吸引力和治理效能。在科技创新和绿色发展背景下，有两类政策工具在当前阶段尤为重要，一是创新驱动型财税政策，通过实施研发税收超级抵扣、设立风险共担基金、政府引导基金等手段，支持高新技术行业、“卡脖子”技术企业发展。二是绿色金融工具箱，推行绿色债券贴息、生态补偿证券化等工具，推动减排和技术升级，反哺生态保护。同时，推广esg（环境、社会、治理）预算绩效评价，将可持续发展指标纳入财政资金分配标准。

3.提升治理能力

在预算制定、政策执行、效果评估等多个维度进行数字化与协同化升级。一是财政数字化转型，深化应用“金税四期”等智能监管系统，建立财政大数据中心和数字财政决策平台，获取税收大数据画像，动态模拟政策效果，提升财政管理效率和资金配置精准度。二是绩效管理闭环，对重大支出项目应实行“立项—执行—评估”跟踪的全生命周期评价；探索实施公民参与式预算，在民生领域试点“财政项目众评”。三是债务风险管理优化，在管理上实施穿透式监管，搭建“财政—金融—国资”数据共享平台，设置多级债务风险等级和预警机制；在处置上通过期限结构优化、资产证券化等金融工具，实现债务置换创新。

4.强化国际合作

在全球化已成必然趋势的当下，应该立足全球化视野，面向世界，获取国际话语权。一方面要吸收借鉴成功经验，尤其是民众获得感、幸福感高的国家在财政制度演变中积累的成果，为我国道路探索赋能，减少“走弯路”。另一方面，要积极参与国际交流、国际税收协调和财政合作，如数字税收规则、绿色金融标准等国际规则标准的制定，对“一带一路”国家发展援助模式的创新等，并通过亚投行、新开发银行等平台，将中国财政实践转化为国际公共产品，争取更大的国际影响力和话语权。

财政软实力是高质量发展的“粘合剂”，它使得发展道路更坚实、发展成果更稳固、发展内核更具向心力。提升财政软实力需要系统性制度创新、政策工具优化与治理效能升级，形成可持续的“规则—激励—信任”循环体系，为社会经济转型发展提供底层支撑。在“土地财政”向“信用财政”“创新财政”“绿色财政”转型的关键期，中国需进一步强化预算透明、税收公平、债务风险防控等软实力要素，将制度优势转化为高质量发展胜势。