文丰研究 | 烂尾楼处置法律实务

2021年05月06日20:47:17 财经 1743

预售制下的商品房销售，开发商能否如期交房存在不确定性。如果开发商涉及纠纷导致工程停建、遭遇资金链断裂等，其严重的后果之一即为房屋“烂尾”。不论是因资金链断裂导致的烂尾，还是因其他纠纷、违法行为等引起的“烂尾“，所涉法律主体及法律关系均较复杂。本文拟就烂尾楼处置中涉及的相关主体及纠纷进行初步梳理。

一、烂尾楼的定义

“烂尾楼”并非法律概念。通常意义上的“烂尾楼”指因为各种原因实际处于停建或基本停建状态且已持续一定时间，项目早已超过合理竣工期限的在建工程。如果工程主体已经完成，但水电及配套设施未达到使用条件并影响正常使用功能的，也属于“烂尾楼”范围。

“烂尾楼”可以是已经取得建设工程规划许可证和建设工程施工许可证的在建工程，也可以是未取得上述行政许可的在建工程。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条相关规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。对于违章建筑，往往由政府职能部门下达处罚通知或责令拆除，探讨价值较为有限，鉴于此，本文中的“烂尾楼”限于已经取得了建设工程规划许可证但实际处于停建状态的在建工程。

二、各方主体及常见民事纠纷

（一）各方主体

1、发包人

发包人又称建设单位、开发商，指施工合同关系中进行工程发包并支付工程款义务的当事人。烂尾楼的成因与发包人具有直接因果关系。常见的烂尾楼工程多是因为建设单位资金链断裂。

2、承包人、分包人

承包人主要包括工程总承包人、施工总承包人等。在烂尾楼工程中，承包人无法足额获得工程款或进度款，存在大量承包人垫资施工的情形。分包人属于广义的承包人，如果分包合同设定了“背靠背”条款，或者发包人、总承包人无力支付工程款，则分包人存在同样的风险。

3、实际施工人及农民工

实际施工人是指无效建设工程施工合同的承包人，如违法分包的承包人、转承包人、挂靠人，司法实践中还包括实际投入资金材料等的包工头等。但需要注意的是，仅提供劳务的农民工并非实际施工人，受雇从事劳务施工的班组也不是实际施工人。在烂尾楼工程中，相比于承包人，实际施工人及农民工的抗风险能力更弱，因此一旦开发商无力支付工程款，其权益更难以得到保障。

4、供货商

建设工程项目很多情况下存在甲供材，也就是建设单位从供货商处采购材料、设备等。在建设单位资金链断裂的情况下，有可能拖欠大量货款，给供货商造成损失。

5、购房人

鉴于房地产行业的预售行为，一旦房地产项目烂尾，则将对购房人产生极大影响；更有甚者，开发商违规售房，在未取得预售证甚至未取得土地使用权的情况下即开始收取购房款，最后项目烂尾，购房人存在巨大风险。对于购房人，司法实践中将其分为消费者购房人和其他购房人，对于消费者购房人加大保护力度，目的正是为了防止购房人最终流离失所、生活难以维系。

6、拆迁安置对象

烂尾楼项目中还有一类典型情况是涉拆迁安置的项目。比如旧城改造，被安置对象中不乏不具备商品房购买能力的低收入人群、老年人等。拆迁安置项目一旦烂尾，被安置对象缺乏基本的生存保障，也极易引发群体事件。

7、优先债权人

优先债权人有可能包含前文的几种债权人，如消费者购房人、具有建设工程价款优先受偿的施工方、有抵押权的金融机构等。

8、普通债权人

普通债权人指除优先债权人外的其他债权人，包括但不限于民间借贷债权人、与建设单位存在债权债务关系的其他债权人等。

9、收购方或受让方

收购方对项目进行收购，或有开发能力的受让方对项目进行受让，均有利于盘活项目。

10、相关职能部门

烂尾楼的处置过程较为复杂，涉及国土、规划、房管、不动产、消防、税务等政府职能部门及权限；在查封、抵押、拍卖或者破产的情形下，还有法院等司法部门参与处置。

（二）常见民事纠纷

烂尾楼相关的常见纠纷包括但不限于：

1、建设工程施工合同纠纷

2、供货相关的合同纠纷

3、商品房买卖合同纠纷

4、借贷纠纷（民间借贷、金融借贷）

5、执行异议纠纷

6、破产相关纠纷

除此外，烂尾楼还常常遇到开发商非法集资等刑事案件，并可能涉及到刑事查封问题。烂尾楼的处置过程中还存在涉税、涉行政处罚等多种问题。

三、烂尾楼处置的常见路径

（一）立法解决

造成烂尾楼的因素很多，某些情况下行政职能部门的监管不力间接导致了风险失控。通过立法方式可以形成有效的监督机制，对项目进行事前监督和事中监督，防范烂尾风险。如郑州市人大启动立法程序修订《郑州市国土空间规划管理条例》，对违法建设、违法施工进行规制，同时加强对国土空间规划、城市管理、城乡建设、住房保障和房地产管理、园林绿化、交通运输等行政职能部门公职人员的监督。除此外，对于已形成的烂尾楼，可通过立法程序为盘活项目提供法律法规保障。如深圳、珠海等地均出台有相关地方法规或政策，对收购方提供政策支持。

（二）行政解决

烂尾楼处置过程中可能涉及国土、规划、房管、不动产、消防、税务等多个政府职能部门，以地方政府作为协调方或牵头人，或者以政府文件形式针对具体项目形成纪要，有利于推进烂尾楼项目的解决。对于因前期手续不规范、配套设施不完善等原因而无法办证的“烂尾楼”项目，业主自救项目等，也可以采用一事一议方式，通过行政途径推进解决问题。

（三）收购或受让

收购或受让可以有效盘活烂尾楼。实践中不乏收购方或受让方对烂尾楼进行改造取得不菲商业价值的先例。

（四）破产处置

烂尾楼项目的开发商，符合破产条件的可以启动破产程序，将烂尾楼作为破产企业财产进行拍卖、变卖或者进行其他处置。

（五）业主自救

有些房屋基本具备竣工条件，业主搬进尚未交付的“烂尾”房间居住，但因缺乏配套的基础设施而造成居住困难；有些“半拉子”工程因拖欠工程款导致未能继续施工，业主自发筹集资金用于后续建设。业主自救方式没有统一模式，多是无奈之举。

四、几个主要法律问题

（一）购房合同效力

根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条，“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效。”如取得预售后“烂尾”的，购房合同有效，但因开发商根本违约导致合同目的不能实现，可以主张解除；反之则可以主张无效。

（二）烂尾楼的抵债问题

烂尾楼开发商没有资金偿付能力，因此在没有其他可供支付的财产时，双方可以考虑“以房抵债”。但在实际操作时应注意，以房抵债本质上也属于房屋买卖合同关系，需满足房屋出售的条件，否则有可能导致合同无效。

烂尾楼也可以进行拍卖、变卖，但因其为未竣工的“半拉子”工程，且有可能已经出售给购房人，因此竞买人应进行实地查看，了解项目网签和出售的情况，并对项目进行调查，充分了解项目涉税、罚款、规划情况等。

除此外，对于严重资不抵债的开发商，可自行或由债权人申请其破产。破产财产的变现方式应当以拍卖方式进行。不进行拍卖或拍卖不成的，也可以进行实物分配或者作价变卖。如果债权人在执行过程中发现符合破产条件的，可提出“执转破”。

（三）清偿顺序

建设单位在融资时，往往采用土地及在建工程抵押的方式进行融资。项目涉及大额诉讼标的时，涉案项目也极有可能被查封。一般而言，权利保护顺序为：消费者购房人优先权＞承包人工程价款优先受偿权＞抵押权＞普通债权。

购房人采用自救方式出资完成工程建设的，能否排除执行？目前检索到的案例是根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》进行具体判断，但没有统一的意见。

消费者购房人的房产被查封、抵押的，可以提出执行异议及案外人执行异议之诉。根据最高人民法院相关案例，消费者购房人的优先权可及于购房款返还权，因此，在烂尾楼项目中，购房人也可以主张优先返还购房款。

根据最新的建设工程司法解释，延长了承包人工程价款优先受偿权的行使期限，为最长不超过十八个月。

在破产程序中，有些债务的清偿顺序未进行明确规定，如共益债务与优先受偿权、消费者购房人优先权等的清偿顺序。所谓“共益债务”指在破产程序中为了全体债权人的共同利益以及破产程序的顺利进行而负担的债务。根据破产法相关规定，共益债务的清偿优先于职工债权、社保和税收债权、普通债权等，但未规定共益债务与优先受偿权的清偿顺序。有观点认为，基于全体债权人利益，共益债务应优先于其他债务获得清偿。

（四）续建工程质量问题

对于已经拍得或通过并购等方式取得所有权的烂尾楼，一般可以进行重建或者续建。所谓重建，即推倒重来，将原有在建工程销毁，在拿地竞争激烈的地段，收购烂尾楼可以作为拿地的一种便捷方式，暂不涉及续建的质量风险。对于续建而言，鉴于“半拉子”工程未通过竣工验收，且烂尾过程中的在建工程一般都缺乏保护措施，为避免潜在的质量隐患，应对在建工程现状、续建施工方案等进行充分评估，并在签订建设工程施工合同时对评估方案涉及的各项风险、质量责任、保修义务等进行更加详尽的约定。