【採訪/觀察者網 李澤西】
9月12日至16日，聯合國「負責任外空行為準則」開放式工作組二期會在瑞士日內瓦召開，「防止外空軍備競賽」成為會議最引人矚目的主題。
一般認為太空為海拔100公里以上的空間。近年來，隨著各國政府和企業擴大衛星發射頻率，地球軌道日趨擁擠；一些國家紛紛成立「太空軍」，個別國家甚至宣布太空是「作戰域」，太空軍事化愈演愈烈。越來越多的人擔心，《外空條約》等上世紀六七十年代制定的聯合國系列公約對於控制太空軍事衝突風險的力度不夠。
俄羅斯代表康斯坦丁·沃龍佐夫（Konstantin Vorontsov）更是在會上直言，「烏克蘭局勢」凸顯了美國及其盟友利用「民用太空設施」實現軍事目標的做法，這些「間接參與軍事衝突」的「准民用設施」將被俄羅斯視為「合理打擊目標」。
北京理工大學空間政策與法律研究院院長王國語應聯合國邀請以國際專家身份，在該會上作了題為「如何識別太空威脅」的主題發言，向大會介紹了太空安全、軍控問題的法律背景以及各國觀點。他還代表中國多次參與太空國際規則談判和起草工作，曾擔任聯合國裁軍研究所太空安全顧問。
近日，王國語院長接受了觀察者網專訪，就各國解決太空安全問題的倡議和立場、太空「擦槍走火」威脅、「太空垃圾」問題、美國航天局27日撞擊小行星等議題分享了自己的看法。
以下為專訪實錄：
觀察者網：您最近參與了聯合國「負責任外空行為」開放式工作組的會議，介紹了各國對於太空安全的不同理解。可否分享一下以及談談相關的法律背景？
王國語：太空安全治理的基本法律依據仍然是上世紀六、七十年代制定的一系列的聯合國外空條約，尤其是1967年的《外空條約》以及相關一般國際法，如《聯合國憲章》。但是，直到現在還沒有一個新的外空條約出現。
《外空條約》1967年簽署（圖源：AP）
國際社會認為外空安全面臨越來越多的挑戰和威脅，對國際規則的訴求越來越強。在這個背景下，中國和俄羅斯2008年提出了「防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約」草案（PPWT），2014年又提出了PPWT的新案文。但這個草案一直遭到美國的阻撓和反對，在日內瓦裁軍談判會議上一直沒有得到通過。
如通過，這將是國際法的創新和發展，已有的國際空間法僅禁止了在外空部署核武器以及其他任何類型的大規模殺傷武器，但沒有禁止常規武器的部署。PPWT的通過將為防止外空軍備競賽、防止外空武器化提供根本的法律依據，它同時強調了不使用武力原則在外空的適用性，對於解釋傳統國際法也具有重要的意義。
各國對太空安全的理解，存在廣狹義之分。我認為各國應採用狹義的太空安全概念，這更有助於推動太空安全的有效治理，就是確保國家的太空資產、太空活動、太空權益免受人為故意破壞、損壞、干擾等等這樣的一種狀態，以及維繫這種狀態一種能力。
各國現有的理解與上述界定是存在偏差的？一部分國家認為我們要討論的太空安全不僅包括人為故意因素，還應包括人為過失因素。我認為這是不正確的。當正常運行的在軌衛星之間產生碰撞風險的時，國際社會應考慮怎麼來協調，怎麼規避，怎麼避免空間碎片的產生，這些不是對軍事或國家安全（security）的關切，而是對正常活動中的安全（safety）的關切，因此不是軍控應當討論的問題。還有一部分國家把太空安全的範圍界定的更廣，還包括自然原因，如小行星撞擊、空間天氣帶來的風險。我認為這些不屬於軍控範疇。
狹義的太空安全概念，能有效避免與其他聯合國或國際平台討論的事項相重疊，節省各國的外交資源，以便更好的聚焦軍控領域的重要和緊迫問題。
王國語在聯合國「負責任外空行為準則」開放式工作組會議上致辭
觀察者網：為什麼美國要反對中國和俄羅斯提出的草案？
王國語：美國提出的理由有以下幾點：第一，外空武器的概念難以界定。第二，缺乏核查機制。第三，條約草案僅禁止了在外空放置武器，但未禁止地基武器，這裡美國主要指的是地基動能反衛武器。
實際上，這些理由都缺乏說服力，根本原因是美國的外空攻防能力發展得最快，它當然不希望這種攻防能力的發展受到條約限制，同時也不甘心由中俄主導外空安全國際治理的話語權。
觀察者網：除了美、中、俄以外，歐洲等地的國家有沒有提出一些相關的提案？
王國語：PPWT得到多數國家的支持，僅有美國等少數幾個國家反對，歐洲國家則一般持中立立場。
2008年，歐盟提出了外空行為國際守則（ICOC）的倡議，但不是在聯合國框架內提出來的，而是「另起爐灶」。此外，其關於外空自衛權的規定也有給單邊濫用武力「開口子」的嫌疑。最後在中俄以及很多發展中國家的反對下無果而終。
2020年，英國發起一個「負責任外空行為」的倡議，試圖通過制定規範、規則、原則來減少對空間系統的威脅，美國等部分歐洲國家是該倡議的共提國。這個倡議從投票結果看，確實得到了大多數國家支持，但包括中俄在內的十幾個國家投了反對票。基於該倡議成立的聯合國「負責任外空行為」開放式工作組在2022年已經組織了兩輪討論，預期在2023年8月份結束工作。
觀察者網：您提到的幾個草案之間主要的區別是在哪裡？
王國語：首先從 PPWT條約名稱來看，它的核心意思非常明確，防止在外空部署武器，以及禁止對空間物體使用或威脅使用武力。它嘗試以簽訂具有法律約束力的條約的形式，來從根本解決外空安全問題，歐盟和英國的倡議並沒有如此明確的目標。
天空武器概念圖
歐盟的提案更強調的是減緩空間碎片的威脅，以及建立國際磋商的一些機制，但沒有提出有關防止外空武器化的任何舉措。此外，前面提到過，歐盟繞開了聯合國機制，相關討論並無聯合國的授權。
英國提出的「負責任外空行為」倡議，首先要識別空間系統面臨著哪些威脅，梳理外空攻防手段，包含地對地、地對天、天對地、天對天四種（美國提出的）場景，然後界定哪些是負責任的行為，哪些是不負責任的行為，沒有提到防止在外空部署武器，而且其目標也不是從法律角度明確應當限制什麼或禁止什麼，而是從倫理角度確定太空行為的標準。
觀察者網：所以這就是為什麼中俄等國反對這個倡議？
王國語：有關中方的具體立場，可參考2021年5月中方提交給聯合國的立場文件。首先，中方質疑「負責任/不負責任」的兩分法，國際規則的制定一般不會以這種二分法作為邏輯基點或主線。「負責任/不負責任」二分法具有強烈的政治、感情和主觀色彩，不利於國家間對特定性為的有效規制措施達成共識。此外，英美等國如果真的有誠意推動外空安全國際治理進程，那麼也可以在中俄提出的PPWT案文基礎上，提出完善的建議，而無需另起爐灶。
從更深層次角度來講，這與美國4月19號做出的不再開展破壞性、直升式反衛導彈試驗承諾相關。
當下美國的反衛星手段和能力是多樣的，除了地基直升式的動能手段，其非動能的手段也非常成熟，非常多樣化。從太空威懾的角度來講，美國有足夠的替代選項，甚至是更好的選項。美國現在要（藉助英國倡議、己方承諾）把開展此類反衛試驗的這個門關上。
從戰略和軍事上來講，美國這一舉措是聰明的，表面看是著眼太空環境保護，實則是基於大國博弈競爭的需要，同時還有效的牽制了盟友。美西同盟並不是鐵板一塊，其實各有所圖。美雖然盟友諸多，但這些盟國內心深處肯定希望能發展出一個獨立的維護自己太空安全、國家安全的能力體系，但是美國「老大」，不允許或者是限制其盟友這方面能力的發展，你們需要什麼保護我提供給你就好了。
美國做出承諾之後，基本都是沒有（地基反衛）能力的國家或者是與其關係特殊的盟友跟進，前者如加拿大、紐西蘭，後者如受和平憲法各方面限制的日本，以及德國。德國這麼快跟進做出承諾，多少是出乎我意料的，作為歐盟核心國家之一，本應在各項國際事務上採取相對均衡的立場。我覺得這可能和德國最近政界上的變動有關，新上台的勢力表達出對華的強硬態度。所以很有趣，兩個（二戰）戰敗國日、德率先跟著美國走。
美國在（英國）新的倡議里最大的訴求就是希望國際社會達成一個共識：開展這種產生太空碎片的地基導彈試驗是不負責任的。其中地對地、天對地等等其實不是美國的核心關切，因為美國正在大力發展相關攻防能力，它並不想受到限制。相比之下，更想推動一個具體的地對天規則，重新實現其太空戰略優勢。
反衛導彈（圖源：新浪軍事）
國際法是一個利益博弈均衡的結果，國際法的發展不可能也不應完全倒向博弈雙方的其中一方，正如李松大使在聯合國「負責任外空行為」開放式工作組二期會議上的發言指出的那樣，「美方倡議並未提及此類武器的研發、生產、部署、使用，更未提及其它威脅或破壞衛星正常運行的活動，不足以解決外空領域面臨的各方面問題」。因此國際社會不應考慮現階段制定相關的禁止反衛條約，而應從綜合治理的角度，尋求一個更能平衡各方利益的全面性的太空軍控條約。PPWT則提供了一個很好的談判基礎，各國應當從完善發展PPWT條文草案的角度繼續推進太空安全的國際治理，這才是更為現實的。
觀察者網：以後會不會發生每個國家自己立自己的法，從而增加各自獨自執行過程中擦槍走火的風險？
王國語：大家各行其事，各搞各的規則，肯定不利於太空安全的治理。
但是從另一方面來講，我覺得可以允許大家去表達不同的看法、採取不同的途徑，國際規則制定必然體現為「從分化走向統一、再走向分化、之後再統一」的發展路徑。
不過，要把握一個原則，就是必須以聯合國為太空治理最權威的平台。雖然它有自身的限制，如存在討論的政治化，但即便這樣，這仍然是人類智慧截至目前發明出的關於全球治理的最好機制。
美國有一部分觀點認為應去聯合國化，認為聯合國太低效，太空國際治理需要另起爐灶，這是要警惕的，因為這樣出台的規則會魚龍混雜，會增加國際規則體系的不確定性和碎片化。例如，對於商業實體公司來講，他們急需規則的穩定性、確定性來確保其商業利益，但商業利益只是太空國際治理需要考慮的諸多要素之一，商業航天實體在制定規則時，難以顧及或精準考量這些規則對大國關係的影響。
至於「太空擦槍走火風險」，雖然大國間地緣政治關係日趨緊張，但我對太空局勢仍願意持一種樂觀態度。太空環境決定著「一損俱損」，理性人都應排斥「在玻璃房子里相互擲石頭的遊戲」，這決定了整體上大國間在太空領域的戰略關係仍是穩定的。戰略穩定就意味著一種向心力和自我修復能力，這意味著個別國家的小動作不會影響大局。
用通俗話來講，沒有國家存在真正的在太空「擦槍走火」的意願，各國也不應「企圖」在太空製造「擦槍走火」給打太空戰找借口。就像中方一直向國際社會呼籲的，太空戰打不得也打不贏。
但是，我們也不能太樂觀，因為各國的太空決策鏈條是不一樣的，這裡邊不確定因素很多，如果博弈雙方還缺少及時溝通對話的途徑，那麼一旦發生誤解誤判，則不排除發生太空武力衝突的結果。
因此，國際社會面臨最大威脅不是太空的脆弱性，而是太空中大國關係的脆弱性。一是太空中發生的態勢，各國無法第一時間得到準確的、對稱的客觀信息。二是，各國之間信息傳遞的誤解誤判太多。媒體和智庫都應承擔準確傳遞信息的責任。如何在海量信息中去偽存真，對各國決策者來說都是一個很大的挑戰。三是缺少對話機制。我前面說的這些信息不對稱、誤解誤判都需要通過對話才能有效解決或避免。
觀察者網：在您參與的5月第一節會議上，中國的李松大使提到軍事活動和民事活動邊界的模糊化。一些國家的商業航天部門大量參與軍事航天活動，客觀上加速外空軍備擴張。我們應如何區分兩者？
王國語：模糊化情況確實會更普遍，各國以後肯定要大量扶持類似馬斯克星鏈的項目。與此同時，這不可避免的會和國家的一些安全考慮綁定。
李松大使致辭
太空活動軍民兩用性是它的天生屬性，難以區分，但這不代表問題不能解決。我一直提的觀點叫做事後判定。不是非得先界定什麼是武器，而是根據發生的特定事件回過頭來判定一個物體的屬性。例如，如一國使用商事衛星對他國衛星進行自殺式攻擊，那麼這個商事衛星就可被界定為太空武器。同理，馬斯克的衛星如果介入了俄烏衝突，那麼它提供的活動就不是商業通信而是軍事通信。
觀察者網：在您參與的9月第二節會議上，俄羅斯代表稱西方「間接參與軍事衝突」的「准民用設施」是「合理打擊目標」。您認為俄方的立場是對於該情況的合理反應嗎？
王國語：俄方說法在國際法上是有一定基礎的。武裝衝突法將軍事目標定義為「由於其性質、位置、目的或用途對軍事行動有有效貢獻，而且在當時情況下其全部或部分毀壞、繳獲或失去效用可提供明 確的軍事利益的物體」。該定義為許多國家的軍事手冊所接受，並被認為屬於習慣國際法。但國際法同時也規定了對此類目標進行打擊的限制，如要求手段和可期待的軍事利益之間成比例、相匹配。俄方觀點本身沒問題，但關於潛在打擊行為是否符合國際法，仍需根據具體場景來衡量。
觀察者網：27日，NASA成功的測試了撞擊小行星。您認為這次測試的意義有多大？
王國語：這是近地天體防禦領域的重要進展，同時驗證了美國精準的太空態勢感知和遠程測控能力。從軍事角度看，這也有效傳遞了威懾信號，因為這些能力隱含的軍事能力不言而喻。
從近地天體防禦的角度來講，這其實驗證了最初步的環節，即能不能撞得上，至於用什麼撞，仍需根據目標小行星的尺寸、動能另行考量。
這次試驗的成功，並非意味著從此無需懼怕小行星的撞擊風險了。要撞擊體積更大的行星，就需要的體積更大、燃料更多、撞擊（爆破）能力更強的航天器，這種續航能力只有核動力源才能實現。
NASA在27日撞擊小行星
為避免誤解誤判，有效控制風險，這些項目還是應各國合作開展，尤其是涉核問題，不應該搞小圈子，不然會加劇現在太空的緊張局勢。
觀察者網：繞地軌道正變得越來越擁擠不堪。各國和企業應如何協調太空軌道的合理利用？
王國語：首先從頻譜資源角度來講，治理的平台是國際電信聯盟，它現有的「先到先得」 規則應適當修改。大家批評馬斯克搶佔了大量的優質的頻軌資源。這在法律上的確沒有被禁止，但法律應作出適當的、合理的調整。
現在電聯做出的努力只是確保你先佔先得的這部分，不用就失去（use it or lose it），要求幾年內必須實際發射占當時申請登記註冊數量的一定百分比的衛星。這不是實質的改變，反而會加劇這種頻軌的不均衡、不合理的佔有。
我曾提出，低軌的資源分配也可考慮借鑒民法上預留份制度，即給後來者預留一定的頻軌份額。這是我現在能看到唯一妥協方案，完全利己的方案不可能也不應成為國際規則方案。
此外就是交通協調問題了，怎麼樣避免太空交通事故的發生？結合馬斯克衛星危險抵近中國空間站事件，我提出了五大避碰原則（《光明日報》2022年1月13日國際教科文版）。
各國應就避碰原則達成一致，就好比地面交通誰有優先的路權。最理想的是在聯合國框架內達成一致。退一步，起碼構建通過雙邊、多邊的協議，漸漸的把規則搭建起來。
另一條路徑是由下而上；通過商業航天主體自己提出規則倡議，也不是不行，但它們需得清楚各國政府的相關考慮和關切。
第二是建立對話機制。你要覺得規則談不清，就把電話號留下，關鍵時刻大家能聯繫得上，再一事一議協調。這個機制同樣也出現危險的趨勢，例如美國的商業航天公司試圖和中國相關部門或企事業單位單獨建熱線。我跟美國國務院的人說，你們把馬斯克等放出來，跟我們的相關部門對接是有風險的；馬斯克那兒如果出了事，你別覺得可以撇開關係。
星鏈2019年試衛星圖（圖源：SpaceX）
外空法講得很清楚，一切外空行為的後果歸屬於國家，也就是任何商業公司開展的外空活動都應由其管轄國承擔國際責任，這是外空領域特有的。
觀察者網：當航天發展到一定規模，能否改變太空的這個法律特性？
王國語：我認為航天還是特殊的，國家對太空不能主張主權，這區別於領空和航空活動，航天活動的誕生是與軍事威懾、軍事利用相伴而生的，這區別於航海。因此，無論航天，特別是商業航天活動發展到什麼樣的規模，都不能改變太空作為國家安全「高邊疆」的軍事和安全屬性，也不應改變由國家承擔相關國際責任的法律原則。
觀察者網：人類活動的增加，不可避免的增加了太空垃圾的數量。最壞的可能性是，太空垃圾密集到人類無法安全地發射衛星了。這個可能性有多大，我們能如何降低其風險和負面影響？
王國語：空間碎片問題在某種程度上是被刻意誇大了的，有的是為了在規則上限制能產生碎片的軍事打擊手段。
只有出了意外或軍事衝突，才有可能出現你說的這種情況，所以我們現在首要是防止外空軍備競賽，大家形成一種有效的制衡。
觀察者網：但是有些人假設意外或衝突必定發生，因此需要提前擔憂空間碎片的潛在問題。
王國語：從軍事來講，各國理應考慮一旦發生這樣的事情，如何依賴替代手段維繫國家安全和軍事安全。如果太空碎片問題不斷加劇，那麼各國似乎都應考慮如何減少對太空的依賴。
我們也不是束手無策的。有些人強調空間碎片威脅，其真實目的是想推動空間碎片主動清除，發射一個衛星上去把一堆垃圾收回來；歐洲一直都在發展這樣的項目。但前提還是大國間有個良好的關係，因為不可能只清除自己的。大國之間如果沒有合作的話，這又變成軍事攻防能力驗證了。
空間碎片清除效果圖（圖源：歐洲航天局）
觀察者網：您怎麼看「為什麼要去太空，而非專心解決地球上的問題？」這樣的質疑？
王國語：仰望太空很多時候就是為了解決地球上的問題，例如，地球資源一旦枯竭，未來太空資源開發開採，最終也是服務於人類，服務於地球。從實用主義、從生存發展這角度來講，太空的重要性不容置疑。
還有就是好奇心。中西方文化無論存在何種差異，在求知探索欲上則一般無二。這種探索精神是支撐人類走下去的最根本動力，如果連這份探索的勇氣和好奇心都沒有了，人類也可以畫休止符了。理想狀態下，人類應更強調太空的探索未知的功能、服務於經濟社會的功能，適當淡化和弱化其軍事意義。
對於馬斯克，某些方面我還是支持他的，例如，從長遠來看，太空移民也是很有意義的。或許太空是人類最終的歸宿。
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