帝國政治體系內，權力如何分配？

作者｜克里斯托弗·克拉克（Christopher Clark）著名歷史學家、澳大利亞人文學院院士、英國國家學術院院士、英國劍橋大學現代歐洲史教授。2007年，他獲得英國歷史學界的沃爾夫森歷史獎；2010年，因其對德國歷史研究的突出貢獻，他被德國政府授予十字勳章；2015年，克拉克被授予爵士頭銜；2022年，他因在英德歷史領域做出的貢獻獲歐洲媒體查理曼獎。

在德意志帝國的政治體系內，權力是如何分配的呢？皇帝享有多大的權力呢？要回答這些問題，我們必須首先研究1871年4月16日頒布的憲法。憲法界定了帝國的政治機構及它們之間的相互關係。威廉二世在1888年6月25日對帝國議會發表的登基演說中提到他要「監督和保護」憲法，而這部憲法是複雜的歷史妥協的產物。隨著普魯士在1870—1871年的普法戰爭中大獲全勝，新的德意志帝國憲法勢必要將權力分配給多個利益集團。顯而易見，俾斯麥本人主要關心的是如何鞏固和擴張普魯士的權力。然而，他的主張對某些邦國顯然缺乏吸引力，尤其是南方的主要邦國——巴登、符騰堡和巴伐利亞。因此，憲法必須既考慮到組成德意志帝國的各個主權實體的政治訴求，又要滿足維持帝國運轉的中央協調機構的需要。

《沉重的王冠: 威廉二世》

[澳] 克里斯托弗·克拉克 著

蓋之珉 譯

中信出版集團

2023年7月

在德意志帝國的政治體系內，權力是如何分配的呢？皇帝享有多大的權力呢？要回答這些問題，我們必須首先研究1871年4月16日頒布的憲法。憲法界定了帝國的政治機構及它們之間的相互關係。威廉二世在1888年6月25日對帝國議會發表的登基演說中提到他要「監督和保護」憲法，而這部憲法是複雜的歷史妥協的產物。隨著普魯士在1870—1871年的普法戰爭中大獲全勝，新的德意志帝國憲法勢必要將權力分配給多個利益集團。顯而易見，俾斯麥本人主要關心的是如何鞏固和擴張普魯士的權力。然而，他的主張對某些邦國顯然缺乏吸引力，尤其是南方的主要邦國——巴登、符騰堡和巴伐利亞。因此，憲法必須既考慮到組成德意志帝國的各個主權實體的政治訴求，又要滿足維持帝國運轉的中央協調機構的需要。

不出所料，最後出爐的憲法明顯具有權力下放的性質。實際上，它與其說是一部傳統意義上的憲法，還不如說是各個主權實體之間簽訂的條約，這些領地同意聯合起來組成德意志帝國。由於列國認為新帝國只不過是一個諸侯聯盟（Fürstenbund），所以各邦之間依然互派使臣——事實證明，這一安排對歷史研究者來說十分幸運，因為邦聯特使彙編的報告現在是我們研究新帝國政治生活的絕佳資料。基於同樣的邏輯，外國政府不僅需要向柏林派遣使臣，還得往德累斯頓和慕尼黑等地派駐使節。

如果我們把1871年憲法與法蘭克福議會的自由派律師於1848—1849年制定的帝國憲法（最終流產）相比較，1871年憲法極端的聯邦主義傾向就會更加鮮明地暴露出來。根據法蘭克福憲法的規定，各邦政府都必須遵循統一的政治原則，而1871年憲法卻沒有這樣做。法蘭克福憲法構想了一個與各邦國政府迥然不同的帝國權力機構（Reich Authority），而1871年憲法則規定帝國主權歸於聯邦議會（Federal Council），該議會由「各聯邦成員所派出的代表」組成。聯邦議會決定哪些法律草案可以交由帝國議會討論，草案在成為法律之前必須經過聯邦議會同意，它還負責監督帝國法律的實施情況。聯邦的每個成員都有權提出草案，並將其提交議會討論。1871年憲法（第8條）甚至宣稱聯邦議會將挑選部分成員組成一系列「常設委員會」，負責處理外交、國防和陸海軍等各個領域的事務。

1871年憲法對聯邦主義的強調無疑對皇帝的地位產生了重要影響。憲法起草者顯然是在儘力不去強調中央機構所擁有的權力，以免傷害到聯邦制擁護者的感情。在這裡，我們有必要再次將1871年憲法與法蘭克福憲法進行對比。法蘭克福憲法中有一個條款叫作「帝國中樞」，專門對帝國中央權力機構進行了討論，而1871年憲法則沒有相應的條款，只是在第4條談到聯邦和聯邦議會的管轄權時稍稍提及了皇帝的權力。1849年的法蘭克福憲法明文規定「皇帝有宣戰和媾和的權力」，而1871年憲法則規定：除非德意志帝國的領土遭受攻擊，否則，皇帝必須獲得聯邦議會同意後方可宣戰。法蘭克福憲法（第79條）賦予了皇帝解散議會兩院的權力，而1871年德意志帝國憲法（第24條）則明確規定了聯邦議會有權解散帝國議會，但必須首先徵得皇帝的同意。1871年憲法第14條則規定只要有1/3的聯邦議會議員投票同意，即可隨時召集聯邦議會成員開會。換言之，皇帝似乎只是眾多邦君中的「領頭羊」，其權力來自他在聯邦體系中的特殊地位，而非源於他對德意志領地的直接統治。因此，他的官方頭銜不是「德國皇帝」（Emperorof Germany）（儘管威廉一世本人可能更傾向於這一稱號），而是「德意志皇帝」（German Emperor）。一名外行在讀過1871年憲法後可能會得出這樣的結論：聯邦議會不僅擁有各邦國的主權，還掌握著德意志帝國的政治權力。綜上所述，這種理解並不令人意外。

然而，通常我們是無法通過憲法來窺知政治現實的，1871年的德意志帝國憲法也不例外。儘管該憲法在字面上對聯邦主義做出了許多讓步，但在接下來的數十年中，德國政局的實際發展卻似乎傾向於瓦解聯邦議會的權威。儘管宰相俾斯麥堅稱德國在過去和現在都是一個諸侯聯盟，但是憲法對於聯邦議會的承諾卻從未得到履行。其中的原因是多方面的。第一個也是最明顯的原因，便是普魯士在軍事實力和領土面積上的壓倒性優勢。在聯邦內部，普魯士王國以65%的國土面積和62%的人口享有實際上的霸權。與普魯士軍隊相比，南方各邦國的武裝力量可謂相形見絀。憲法第63條規定普魯士國王作為德意志帝國皇帝，是帝國武裝部隊的最高指揮官。憲法第61條規定「普魯士的全部軍法」都要「立即推廣至帝國全境」。這就使得聯邦通過「常設委員會」來管理軍事的任何主張都變得毫無意義。普魯士的主導地位在聯邦議會中也得到了體現。除了曾經結為漢薩同盟的幾個自由市（漢堡、呂貝克和不來梅）之外，德國中部和北部的小邦國均是普魯士的附庸，必要時適當施壓便會使它們就範。再加上普魯士本身就擁有議會全部58個席位中的17席，其他邦國要想組成聯盟來反對普魯士的提議是極為困難的。

無論在何種情況下，聯邦議會都不可能如聯邦主義者們所期望的那樣主宰德國的政治舞台。宰相作為皇帝的首席臣僕，拒絕將任何可能與皇帝或其本人的特權重疊的公共職能讓渡給聯邦議會。比如，宰相不顧憲法第8條的相關規定，想方設法地讓聯邦外交事務委員會形同虛設。更重要的是，聯邦議會缺少起草法律所必需的行政機構，因此不得不依賴普魯士的官僚體系。結果，議會逐漸變成了一個審議法案的機構，而這些法案本身則是由普魯士國務部經過多番討論後制定出來的。如果我們把聯邦議會在帝國議會遭到解散時（分別發生於1878年、1887年、1893年和1906年）的表現進行比較，就會發現聯邦議會一貫缺乏權威。在這些事件中，聯邦議會不但未能先發制人，反而逐漸淪為帝國政策的傳聲筒。聯邦議會的從屬地位甚至反映在其位於柏林的辦公場所上：它沒有獨立的辦公大樓，而是「棲身」於帝國宰相府之中。

相對薄弱的帝國行政機構進一步增強了普魯士的霸主地位。19世紀70年代，為了應對逐漸增多的帝國事務，新機構陸續建立，一個帝國政府確實以某種形式出現了。不過，儘管在整個威廉一世統治時期，帝國政府在立法上的作用顯著增強，它卻仍然與普魯士的權力機構緊密相關且依賴後者。帝國政府各部門（外交部、內政部、司法部、郵政部、鐵道部、財政部）的負責人不是正式的大臣，而是級別更低、直接向宰相負責的國務秘書。另外，普魯士官僚機構的規模要大於整個帝國的官僚機構，直到第一次世界大戰爆發時都是如此。而且，任職於帝國行政機構的官員也多是普魯士人。

在那些希望讓聯邦體系發揮作用的人看來，普魯士／德意志這種二元對立關係給整個政治體系的運轉帶來了很嚴重的問題。儘管普魯士是帝國內最大的邦國並居於主導地位，普魯士各級政府即使是在制定本邦政策時也不得不考慮到帝國的整體情況。最明顯的原因在於這樣一個事實：自帝國成立以來的大部分時間裡，普魯士首相兼任帝國宰相，因此他同時對普魯士王國議會和帝國議會這兩個立法機構負責。這兩個機構不僅在組織形式上大相徑庭，而且在產生方式上也不盡相同。帝國議會在男性選民普選的基礎上產生，因此聚集了各黨各派的人士，在相當程度上反映了德國在地域、宗教、民族及社會經濟等方面的多樣性。普魯士王國議會則在三等級選舉制度下產生，該制度在本質上偏袒有產者，從而保證了保守派和右翼自由派的主導地位。由於普魯士的局勢會影響帝國議會內各黨派的態度，反之亦然，首相兼宰相便面臨著平衡兩種截然不同的立法機構的艱巨任務。

1871—1890年，這一獨特的複雜政治體系一直由傑出的奧托·馮·俾斯麥–申豪森所維繫。俾斯麥的統治地位部分來源於他對普魯士王國及帝國行政機構的全面掌控。作為帝國宰相，他可以直接對帝國國務秘書發號施令；作為普魯士王國首相，他可以操控普魯士政府部門的內部議題；作為普魯士的外交大臣，他負責在聯邦議會投出普魯士的17張票。這個橫跨德意志帝國和帝國內諸強邦之間的戰略地位是俾斯麥獲得政治影響力的關鍵。「如果你斬斷我作為普魯士人的根，只讓我做帝國大臣的話，」俾斯麥對帝國議會如是說，「那麼我便會同其他任何人一樣默默無聞了。」以一己之力支撐起德意志帝國「不完整的聯邦體系」的俾斯麥逐漸把普魯士王國和德意志帝國的幾乎所有政府決策權都掌握在自己手裡。

然而，俾斯麥身居多個要職本身並不足以解釋他於1871年之後在德意志帝國體系中享有的獨斷地位。他作為統一戰爭的總策動者所發揮的作用，他作為外交大臣無與倫比的手腕和判斷力，他揣測政敵的招數並對其進行恫嚇的卓越本領，他利用輿論的敏銳眼光，以及他與皇帝相處時的長袖善舞，也是同等重要的因素。「你必須親身感受，才會明白這個人對他周圍的一切人、事、物施加了怎樣的影響，」左翼自由派人士路德維希·班貝格爾如此回憶道，「德意志帝國內部一度沒有誰敢斷言他的勢力範圍有多大。」這不僅僅是因為「他的權力如磐石般無可撼動，人人在其面前都會顫抖不止」，還因為他「能夠決定法律條文、政府機構甚至政治風向的走勢」。所有黨派的人士都以種種方式談到了俾斯麥的「獨斷專行」，他的「專制主義思想」以及在「至高無上的」波美拉尼亞「朱庇特」影響下形成的「專橫」氣質。甚至連漢斯–烏爾里希·韋勒（一位通常並不傾向於採用「個人主義」框架來解讀歷史的歷史學家）也援引了韋伯的「卡理斯瑪」（charismatic power）說來試著解釋俾斯麥為何享有無上權威，這種權威不能簡單歸因於他的社會背景、職位以及他所信奉的價值觀。韋勒的批評者們對這一說法是否適用於俾斯麥頗有微詞，但是俾斯麥強大的政治權力和公眾影響力卻是毋庸置疑的。

那麼，德意志皇帝在整個體系中的地位又如何呢？鑒於普魯士國王在普魯士帶有濃厚君主專制色彩的憲法中的地位以及普魯士行政首腦在整個帝國體系中幾乎無可撼動的主導地位，普魯士國王兼德意志皇帝的潛在權力是巨大的。比起終有一日會卸任的宰相來說，他以一種更絕對也更個人化的方式同時操縱著帝國政府和帝國實力最強的邦國。根據憲法第18條的規定，皇帝有權任免帝國官員；而普魯士憲法也規定，普魯士國王有權任免普魯士官僚。無論在戰爭時期還是和平時期，皇帝都是海陸軍的總司令，可全權處理人事任免（第53條、第63條）。只有獲得他的同意，普魯士議會才能通過法案；他還通過聯邦議會議員的影響力決定著帝國法案能否通過。他一手掌握著文官內閣和軍事內閣，二者不對議會負責，專門為他服務，從而使他擁有組織機構層面的權力基礎。多米尼克·利芬將這個每日處理大量文書工作的龐大機構與俄國截然不同的情況進行了對比：沙皇既沒有專職的書記員，也沒有私人秘書，需要自己用蠟封緘信件，通過手寫便條同侍從和大臣們聯繫。

作為德意志統一過程中的軍閥，威廉一世享有獨特的個人聲望。但是，由於帝國的政治體系由宰相一手掌控，普魯士國王兼德意志皇帝的政治潛能註定得不到充分施展。這並不是說威廉一世是無足輕重的人物。民主德國作家卡爾–海因茨·博爾納（Karl-Heinz Börner）在其關於威廉一世的傳記中反對將德意志帝國的第一任皇帝看作「德意志波拿巴主義體系中的傀儡」。11事實上，威廉一世有時也會堅決反對俾斯麥的觀點，並確保自己對國家所有的政策領域都了如指掌。直到去世為止，他都始終牢牢地掌握著最終決策權。1882年，威廉一世在向普魯士國務部發布的敕令中宣稱國王有權「依據自己的判斷調整普魯士政府及其政策」，政府的舉措歸根結底取決於（普魯士）國王，「源自國王的決定，是國王的觀點和意志在組織機構中的體現」。

然而，俾斯麥在協調不甚牢靠的帝國體制和普魯士體制方面的卓越本領顯然使他成了皇帝不可或缺的左膀右臂，研究兩人關係的學者們普遍強調了俾斯麥是如何通過威逼利誘、恩威並施的手段來獲得威廉一世在重大事件上的認同的。威廉一世不得不時常接受與自己的直覺相左的政治舉措。他不想同奧地利開戰，他厭惡1871年之後的十年間德國政壇上的自由主義傾向，他也不贊同俾斯麥所發起的反對天主教徒的政治運動。當兩人發生正面衝突的時候，俾斯麥會釋放其個性中的所有能量，時而涕泗橫流，時而怒火萬丈，時而揚言辭職，直到皇帝接受他的意見才作罷。正是這些威廉一世幾乎無法忍受的場景促使他發表了一番著名評論：「在俾斯麥手下當皇帝實屬不易。」他在另一個場合還說過：「他比我還重要。」這或許並不是虛偽的自謙之語。

宰相和國王兼皇帝之間的權力平衡問題，不能與其他機構的政治勢力割裂開來考慮；它取決於一系列外部因素，其中最為重要的便是帝國議會中多數派的態度。得到議會強力支持的宰相可以站在更強硬的立場上同君主談判。反之，如果帝國議會持敵對態度，宰相作為政事管理者的作用就會被削弱，使得他更加依賴君主，而這正是俾斯麥在1881—1886年的處境。1890年2月，俾斯麥領導的多數派政黨聯盟「卡特爾」（Cartel）在帝國議會選舉中敗北，他不久之後便被威廉二世趕下了台，這並不是巧合。

帝國議會、聯邦議會和普魯士國王兼德意志皇帝一起，共同構成了帝國憲政的鐵三角。聯邦議會象徵了各邦國所享有的有限自治權，而帝國議會則代表了德意志民族國家內的大量男性選民。聯邦議會的各位代表都是由各邦國的君主所指定的，代表了王朝政治的原則；相反，帝國議會是通過三年一度（1885年以後改為五年一度）的成年男性普選所產生的，是當時歐洲大陸最為民主的立法機構之一。法案須經過帝國議會的同意方能成為法律，而且與一些教科書上的說法相反，帝國議會有權發起立法。由於帝國議會有權核准帝國預算，它便握有與行政機構討價還價的籌碼，還能防止後者的野心膨脹。另一方面，帝國議會左右政局的能力也受到了極大限制，因為宰相的任期並不取決於議會多數派的支持。與英國不同，德國議會無權通過投不信任票來罷免政府首腦。兩者的區別從一個重要的流程差異上就能夠很清楚地看出來：英國一直都是君主前往下議院參加新一屆議會的開幕儀式，而德意志帝國則是君主召集議會代表來宮中參加議會開幕儀式的。

帝國議會逐漸會聚了一系列複雜的政黨團體，因此如何通過立法成了帝國宰相最棘手也最讓人頭痛的政治任務（平衡普魯士王國議會和帝國議會利益的需要使這個任務難上加難）。儘管帝國議會制定政治章程的權力依然十分有限，但歷史學家們普遍認為威廉一世時代見證了戴維·布萊克本所說的「議會政治正當性的提升」。促成這一轉變的一個重要因素是帝國憲法第22條的相關規定：帝國議會公開會議的議事記錄應該始終如實地向社會公布。這就使議會中的一些政黨領袖成了公眾人物，對政治感興趣的民眾也可以參與（至少可以旁觀）當時的激烈辯論。另外，當時帝國議會各個委員會所處理的事務逐漸增加，各政黨領袖和委員會專家在決策過程中的各個環節所發揮的作用也越發重要，這體現了一個事實，即議會的實際權威正在進一步增強。

在對德意志帝國的政治體系做了這樣一番簡短的審視之後，我們能得出什麼樣的總體結論呢？正如這一領域最負盛名的研究者所指出的那樣，這是一個「決策權分散的體系」，一個「不完整的」憲法體系或者說是一個「不完整的聯邦政體」。形形色色的勢力之間鬆散而又極不協調的關係，以及這個體系不斷變換的特徵使得歷史學家們很難確切地分析該體系內的權力分配狀況。比如，某位歷史學家認為普魯士–德意志的憲法體系在威廉一世時期逐漸「議會化」，而另一位歷史學家則強調這一時期的「帶有獨裁傾向的波拿巴主義」或「威權主義」特點。就本書的研究目的來說，我們只需強調這是一個不斷變化的體系，容易受到各方反覆博弈的影響，以內部的不確定性和矛盾性為特徵，權力在其核心機構之間來迴轉移。這不可避免地對普魯士國王兼德意志皇帝所扮演的角色產生了影響。宰相離職之後，其所領導的機構將會有怎樣的變化？俾斯麥曾經成功地（並非毫不費力地）使德意志帝國這樣一台笨重的國家機器俯首聽命，那麼宣稱可以自任宰相的年輕皇帝能否同樣取得成功呢？

—End—

本文編選自《沉重的王冠: 威廉二世》，注釋從略，題目為編者所加。特別推薦購買此書閱讀。該文由出版機構提供，只做推薦作者相關研究的內容參考，不得用於商業用途，版權歸原出版機構所有。

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