台湾农业经营主体的培育发展经验与借鉴

摘要：近60年来,台湾以家庭农场为主体的农业经营模式,随着农村社会的变迁而不断演变发展,在农地集约经营、农会金融组织、农业产销组织与农业社会化服务体系等安排上,逐渐形成了以核心家庭农户(场)为主体的合作化现代农业经营体制,逐步实现了农业经营的专业化分工和规模化生产,既达到了农业外部效应内部化,又发挥了小农经营的最大效率。借鉴台湾农业经营主体培育的经验,大陆应进一步加强农地制度创新、农业新型经营主体培育、农地流转制度改革、农村金融信贷创新,并加快完善农业社会化公共服务体系和农业科技推广应用体系。

近60年来, 台湾地区农业生产经营模式的不断创新, 在引导农业发展中发挥了重要作用, 并逐渐形成了以家庭农场 (自耕农) 为主体、以多元化功能的农民组织建设为依托、以“核心农户+农业产销班”为核心的生产经营主体构建模式, 并在公共政策和社会化服务体系的支持下日臻完善, 提升了农业经营效率, 较好适应了现代农业、富丽农村发展的需求。总体而言, 台湾“核心农户”的内涵与近年来大陆学者广泛探讨的现代农业经营主体、新型农民等概念有较大相似性、一致性, 探析台湾现代农业经营主体培育发展的经验和政策措施。对于促进大陆新型农业经营主体的发展有借鉴价值和现实需求。

一、台湾农业经营主体的阶段调适与形成发展

从政策演变上看, 台湾现代农业经营主体的形成主要经历三个不同的经济发展阶段, 其现代农业经营主体的培育, 需要从土地改革、合作化理念、核心农户形成等过程中逐渐培育、完善。

(一) 工业化初期, 以家庭小农场为核心的家庭经营 (1953~1968年)

在工业化初期, 台湾实现“以农业培养工业”的总体经济策略, 对农业的主要需求是提供低价且充足的农产品, 调动农民积极性、提高农产品产量成为主要政策目标。为此, 实行了“耕者有其田”的“第一次土地改革”政策, 通过地权的重新分配, 造就了台湾以家庭小农场为核心的农业经营主体。此后, 台湾工商经济快速发展拉动农业劳动力向非农转移, 家庭小农场兼业化程度进一步加剧。1965年, 耕地面积小于0.5公顷的小农场占总农户比例高达58.8%, 自耕农仅占39.8%、兼业农占60.2%, 家庭农场出现多元化的代耕代营式经营。

(二) 经济结构转型期, 以组织化为特征的合作规模经营 (1969~1980年)

1960年代末期, 台湾步入经济结构转型的工业化中期, 以农业为主的经济形态转向以工商业为主的经济形态, 经济政策从“挤压农业”转向“扶持农业”, 政府对农业产销的行政干预逐步退出市场, 但农业规模效益低、农村劳动力加快向工商业转移, 出现粗放经营。为提高农家经营效率, 1968年, 台湾开始推进“第二次土地改革”, 重点推进以土地平整、地权交换、水电路配套为核心的“农地重划”政策, 基本实现各丘块农田直接临路、直接灌溉、直接排水。同时, 在不影响土地所有权的前提下, 鼓励以毗连的土地10公顷~20公顷、10-30户农户为规模组织共同经营班, 开展“共同经营”“委托代耕”“合作经营”“公司经营”“租赁经营”等农业经营模式, 60%以上家庭农场参与了农业经营新形态。另有一些农户参与了合作农场、合作社、生产专业区等经营模式。合作式规模经营逐渐兴起, 解决了农户土地零碎分割、分散经营等问题。

(三) 后工业化时期, 以核心农民、产销班为核心的现代农场经营主体 (1981年迄今)

1980年代后, 台湾进入后工业化时期, 农业政策目标由过去重视农产品“量”的增加转向农业总体“质”的提升, 更加重视农民生活水平的提高、农村环境的改善, 以实现“生产、生活与生态”的良性循环。1984年提出“加速农业升级、发展精致农业”政策, 农业经营主体培育目标确定为培养8万名懂技术、会经营、善管理的“核心农民”, 并带动周边农户的共同发展。在政策措施上, 鼓励核心农户购地、租地, 形成“适度规模” (水田3公顷) , 其目标是使家庭经营者基本达到与非农经营者的收入平衡。农村原有多样化的“共同经营”组织也逐步被以核心农户为主导的“产销班”组织所取代。“产销班”农业政策和实践的成功运作也成为台湾农业经营主体培育、完善与发展的标志, 并成为这一时期最为重要且影响至今的台湾农业生产经营方向。

二、台湾现代农业经营主体的组织形式与组织特征

(一) 以“共同经营”和“委托经营”为代表的家庭小农场合作经营

从1960年代起, 台湾开始推动共同作业经营方式, 1979年拟定《农地委托经营代耕实施办法》和《家庭农场共同经营实施办法》, 把组织“共同经营”和“委托经营”作为集中农户零散土地、扩大家庭农场经营规模的重要政策方向。“共同经营”是组织10-30户农户合伙对整地、插秧、收割、保管、运销等生产和买卖环节进行共同协作, 或其中某环节由各户自行负责的一种组织;“委托经营”包括代耕式、合伙式、租佃式三种形式。在委托人将土地交给受委托人耕种的基础上, “代耕式”是依照契约收取工资, “合伙式”是双方订立成本及收益分担的责任契约, “租佃式”是委托人只收取定额的土地租金。

这种通过组织的力量联合小农场为大农场的经营形式, 主要特征:一是将生产环节部分或者全部作业集中经营, 农产品收益由农户所有, 经营成本按实际分摊;二是实施专业化分工, 即通过生产环节分工, 实现农产品生产过程的专业分工、合作, 降低成本、增加收入。三是实施农产品生产合作经营和共同运销, 降低运销成本、增加市场销售收入。据调查, 当时参加或办理委托经营的农户约占13%、共同经营约占25%、水田地区实施委托代耕的农户约占20%。

(二) 以“合作社”为代表的农业合作经营

1974年“改进台湾省各级农会暂行办法”解除了对合作农场的限制。此后, 先后核定“辅导农业合作社场改善经营管理计划”“辅导合作农场推行合作经营计划”“辅导农业合作社场加强经营管理计划”等, 推进了农业合作社场发展, 农业合作事业再现生机。迄今, 已形成了一个较为庞大、完整的组织体系, 成为台湾农业经营的主要形式。其主要包括农业合作社、合作农场、农产专业区等不同形式的合作经营组织。其共性是基于共同需要与合作意愿, 以平等原则, 在互助组织的基础上, 用合作经营的方法, 达成降低成本、提高经营效率及增加竞争力的目的。其主要形式是合作社场。依经营型态, 可分为专营性的农业合作社和兼营性的合作农场:“专营”主要包括生产专营和销售专营, 一般以“销售专营”为最多, 包括销售生产资料和农产品运销;“兼营”主要是指对生产全部或多环节包括产前、产中、产后的经营。

1. 合作社、联合社、联合社之联合社

“合作社”主要办理农业生产资料供给、农产品生产加工与运销、农业机械设备利用与农业劳动等组织业务, 通过农业合作体系, 增进农业经营效益。“联合社”是合作社间的联合, “联合社之联合社”则是联合社的再联合。截止2014年, 台湾农业生产合作社计有683家, 其中单位社676家、联合社7家, 社员61672人。此外, 还有数量众多的农产品运销合作社、联合社, 如台湾省青果运销合作社社员总计达63811人, 台湾区农业合作社联合社有580个合作社参加, 果菜运销合作社联合社有99个合作社参加, 养猪生产合作社联合社有58个合作社参加。这些运销合作社、联合社, 通过股份合作, 有力促进了渔类、果菜、毛猪、盆花、茶叶、蔬果、花卉、畜产等农产品的运销合作事业。

2. 依合作社规章设立的合作农场

合作农场的经营方式主要是利用合作经营形式, 把部分场员或有可能成为场员的农民不愿或无力经营的耕地, 交给合作农场经营, 由全体场员负责所有的作业费用, 并分享全部的产品收获物。在不变更场员土地所有权的情况下, 合作农场成为台湾基层农村的生产、运销、供给、利用等农业合作的重要组织。据调查, 台湾合作农场几乎都为分耕分营, 合作农场平均经营面积达100公顷以上, 经营耕地总面积大约维持在2.4-3万公顷之间, 约占台湾耕地总面积的3%左右。这种经营生产成本较低, 约可增加30%左右的净收益。截止2014年, 台湾农业合作社场会数225, 其中农场数223个、联合会社2个。其特点: (1) 合作农场具有法人地位, 有法令、规章以维护场员利益; (2) 土地的所有权与经营权分离, 农民仍拥有土地所有权, 经营权属于合作农场; (3) 合作农场实施共同作业如大规模机械化合作经营。

3. 农产专业区

设置农业生产专业区的基本构思是依据区位或区段的发展潜力, 如作物分布、地理环城条件、市场需要等, 分设各类专业区。专业区的共同特点是生产专业化, 每个专业区专门生产一种或几种特定的农产品。各区内除产销公共设施的投资建设外, 由政府辅导家庭小农场参加共同作业, 并配合推进农业机械化作业, 及土地重划、水利兴设、产品分级处理及仓储运销设备等, 以扩大经营规模, 形成产业集聚。专业区的原有类型主要有杂粮作物生产区、特用外销作物生产区、农牧综合经营区等。“农业生产区”一般以200公顷为组织范围, 由邻近的若干小型共同经营班联合组织而成, 实际上是一种规模较大的亦农亦商、产销结合的联营组织。截止2014年, 台湾稻米产销专区及花卉、蔬果外销专区总生产面积26302公顷, 屏东农业生物科技园区与台湾兰花生物科技园区营运生产厂商有75家及63家。至2016年, 台湾已规划北中南东共四个集团产区, 推动协作产销合作经营, 预计2020年杂粮种植面积预计达10万公顷。

(三) 以“产销班”为代表的产销一体化、企业化经营

台湾农业产销班的前身是1952年乡镇农会下设的以传播播种新知识与技术为目的的“农事研究班”。此后几经改变, 1985年更名为“共同经营班”, 1992年出台的“农业产销经营班整合登记要件及辅导措施”正式定名为“农业产销班”。1994年, 开始执行“整合核心农民组织及辅导计划”, 办理了蔬菜、水果、花卉、养殖水产品、毛猪、肉鸡、蛋鸡等7项重要产销经营组织的清查、登记、建档、更新、教育训练及评估等工作。1995年实施七大产业产销班整合辅导, 将产销班种类增加到16类, 且积极辅导具有企业经营理念的产销班。农业产销班逐渐走向企业化经营。农业产销班由早期的教育性、劳力结合性与综合性共同经营团体, 转化为综合性、专业性与企业化的产销组织。2001年12月台湾出台了“农业产销组织辅导办法”, 加强辅导农业产销班组织企业化、信息化及制度化。2004年9月发布施行“农业产销班设立暨辅导办法”, 包括产销技术、企业经营管理、人才培育、信息系统应用、建立品牌与营销通路, 以及贷款融资协助等。其愿景是培养具有企业化经营管理思考能力的农民, 推行产销班企业化经营管理, 提升农业经营效益, 促进农业永续发展。

农业产销班因参与共同作业程度不同, 其组织运作类型可区分为6个: (1) 共同研究型:结合邻近相同兴趣之农民, 共同研究经营管理技术、分享知识等。 (2) 共同采购型:产销班所需的产销生产资料或设备, 实行共同采购以降低采购价格、运输费用等, 达到节省成本之目的。 (3) 资源共享型:由产销班购置共同设备或设施, 提供班员共同利用, 或订定人工交换制度等, 以提高家庭小农场班员的经营效率。 (4) 共同营销型:即集合全班产品货源, 办理共同运销、共同分级选别、共同计价、电子网络营销等制度, 提升市场议价与销售能力, 达到提高产品售价或稳定价格。 (5) 共同经营型:投资兴办共同经营事业, 由班员共同参与或出资经营, 共同分享利润及承担风险。 (6) 多角化经营型。产销班有时同时兼具多种类型运作, 或进行多角化经营以提高班员收益。

(四) 以“小地主大佃农”为特点的新农业经营形态

为引进青年农民, 台湾于2008年开始进行“小地主大佃农”政策规划, 并选取10个试办区, 总结经验后自2009年5月起推动“小地主大佃农”政策, 由拥有土地所有权的农民 (小地主) 通过出租方式, 把土地租给有耕作能力、年轻专业的承租人 (包括专业农民、产销班、农会、合作社或农企业公司等大佃农) 。其主要特点: (1) 采取契约自由化原则自行约定使用权的转让, 推动精致化、经济化的规模经营。 (2) 通过乡镇农会“一次付租、分年偿还”一次性代付长期租金, 再由大佃农分年偿还。并辅以政策性农地租金和经营租金贷款措施, 提供项目融资优惠贷款利息补贴, 使大佃农能以较低价格取得农地并进行整合经营, 大幅降低土地租金和营运资金负担, 增强扩大规模经营的意愿。 (3) 创建农地银行作为中介服务平台, 以乡镇农会为专责管理机构, 强化农地银行为农地租赁双方提供信息服务、协商服务、交易服务等管理功能, 并配合农政单位监督和检查农地违规利用行为, 通过系统化信息减低农地交易的监督和执行成本。

在政策上, 台湾“农委会”配套推出一系列补助措施, 为已承租农地的农民提供环境改善补助、产销设施补助、企业化经营管理辅导及健康安全农产品生产验证辅导与补助等。如技术研发、产销整合、品牌打造、农民学院及青农辅导等。仅2016年, 即提供政策性农业项目贷款263.91亿元 (新台币, 下同) , 作为4.41万名“佃农”的农业经营资金, 推动“青年从农创业贷款”及“农民组织及农企业产销经营及研发创新贷款”等;并利用农业信用保证机制协助3万名“佃农”顺利取得农业融资205亿元。从实施成效看, 截止2013年, 承租的大佃农增至1578人, 大佃农平均耕作面积8.4公顷, 为平均农户面积的7倍。大佃农平均年龄42岁, 较农民平均年龄下降20岁, 显现农业新经营者结构年轻化及扩大经营规模的目标, 已初具成效。

(五) 以“农会”为代表的综合性、多功能的企业化组织经营

农会、渔会、农田水利会是台湾分布最广、影响力最大的农民组织, 也是与“土地改革”相提并论作为农业发展的两大重要成功因素。以台湾农会为例, 主要从事公益性推广事业、经营性经济实体和农村金融服务活动, 具有农业推广、供销、信用及家畜保险几大业务功能。从经济功能上讲, 通过建立农产品批发市场和组织共同运销、提供生产资料和金融服务产品、建立直属农产品加工销售机构等方式, 协助农业经营者开拓产销业务, 成为农业经营主体培育的重要补充和组织化的综合性农业经营主体。农会、渔会、农田水利会也成为为家庭小农场提供产前、产中、产后综合性服务的农民团体。截至2013年底, 台湾共有各级农会302个, 会员190.95万人、农事小组4815个;渔会40个, 会员426758人;农田水利会17个、会员151.93万人、水利小组3477个、水利作业班11622个。据调查, 经由农渔会等农民组织营销的果菜占全台总流通量的53%, 其中经过农产品批发市场交易的果菜占全台果菜批发市场总流通的87%。

三、台湾现代农业经营主体培育发展的策略及启示

(一) 土地政策变革是推进现代农业经营主体的制度基础

台湾的农地制度改革历经三个不同的经济结构演变阶段, 既是经济发展的要求, 也为农业现代化过程中农业经营主体的培育、发展奠定基础。农地改革旨在适应提高台湾农业生产力水平、农业经营效率的农地经营制度变革的需要。以“耕者有其田”为核心的第一次农地改革, 通过土地所有权“化整为零”等举措, 培育了家庭小农场、调动了农民生产积极性;以“农地重划、规模经营”为中心的“第二次土地改革”, 则通过农地重划、共同经营、合作经营等政策引导零碎地块、农地经营权“化零为整”, 促进农业规模化、合作化经营, 着重解决了工业化中期的小农经营与大市场的矛盾, 并提高机械化生产水平, 引导传统农业向现代农业转变;以引导发展“核心农民”、“小地主大佃农”为标志的现阶段农地改革核心, 则是放宽农地管制, 有计划地释放农地, 以满足农业产业转型和工商业发展用地的需要, 推进农地向实际农业经营者集中。

大陆土地流转难问题, 与台湾有相通之处, 台湾农地政策改革的经验值得借鉴。大陆培育新型农业经营主体要及时解决农村劳动力非农转移后的实际困境, 积极探索农村土地所有权、承包权、经营权之间“三权分立”机制。一是推进农地转包、转让、互换、出租、入股、抵押等多种形式的农用地流转机制, 引导土地经营权向专业大户、核心农场转移;二是积极探索有限制、有目的开放农地, 引进工商业资本, 实施企业化、集约化的现代农业发展途径;三是着重借鉴台湾土地银行模式, 构建新型农地合作、委托和租赁等经营的流转保障制度与农地权益保障机制。

(二) 农业经营主体的构建模式不尽相同, 但其核心均是实现农业外部效应内部化

从发展形式来看, 台湾摸索出了多种适宜农业规模化经营发展的农业经营主体, 包括农会等农民团体、合作社、合作农场、农业产销班等, 而且其不同时期的农业生产经营模式也表现出不同的时代特点, 但就其实质核心看, 各模式都是围绕弥补小农经营的缺陷而构建的, 有效地帮助和组织农户实现了专业化生产和规模化经营。其最大的特点就是:以家庭小农经营为基础, 在乡镇农 (渔) 民组织体系的引导支持下, 通过多元化的组织方式, 针对农业产前、产中、产后不同环节, 构建专业化分工和合作化经营, 实现交易过程内部化以降低交易费用和减少不确定性, 并通过规模经济消化吸收外部性成本, 既实现了农业外部效应内部化, 又发挥了小农经营的最大效率。

两岸都是以小农经营为基础。从大陆看, 现有农民专业化合作组织形式上仍以单一合作社为主要形式, 且组织松散、规模小;产业类型主要集中在种、养生产和代销代购上, 而加工、运输等服务性产业分布较少, 资金融通、品牌建设、市场营销的合作组织更少;功能实现上, 尚未形成有效的内部合作机制和产、供、销综合服务体系, 难以实现产业链的环节衔接和农产品潜在价值的挖掘和集约化、品牌化增值。为此, 一要借鉴台湾经验, 建立多元化的新型经营主体, 并通过政策支持, 促进各主体内部、主体之间的产业链条建设, 尤其是内部服务机制和外部产销综合体系, 逐步实现企业化经营;二要特别注重经营主体领头人的生产技术、经营管理、市场营销等职业经营能力培训, 以人为本, 搭建经营主体内部及其与社会化服务体系的规范化、制度化机制;三是通过政策引导, 增加对新型经营主体薄弱产业链环节的创业补助和贷款支持, 逐渐建立起每个环节相对应的合作组织, 建立契约式的全产业链紧密联合, 降低内部交易费用, 提升外部规模经济, 解决小农户与大市场的矛盾。

(三) 农业金融制度改革是促进农业经营主体生产资本形成与集聚的重要政策工具

台湾依据农业金融政策, 各乡镇农会都设有自己的信用部, 并由政府及各级农、渔会出资设立农业金库。农会信用部业务包括收受转存款、资金融通等, 并通过财政补贴, 对农业贷款实行较低利率。农业金库业务则包括重大农业建设融资、政府农业项目融资、配合农渔会的农林渔牧融资等。上述二者形成农村金融构架, 构成了台湾农业金融改革的核心体系。对农业金融机构发放农业贷款的比例也通过相应规则严格规定, 合作金库、土地银行、农民银行的农业放款比例须分别达27%、30%、60%, 而农渔会信用社的农业放款比例甚至须达到85%。从本质上讲, 农会信用部是政府、农会出资组建的合作金融银行, 对整个农业的资金链发挥公益性服务作用。台湾现有农渔会信用部302家, 包括农会信用部277家, 渔会信用部25家。此外, 针对各乡镇农会及其信用部体系均为独立法人, 自负盈亏、规模效益低、竞争风险大、经营范围受限制、面临激烈竞争和市场饱和冲击等问题, 台湾当局由相关政务、财政、金融部门等合作捐资, 先后成立财团法人———“农业信用保证基金”和“中央存款保险公司”, 实施农业信用保证制度, 前者提供贷款信用担保, 后者为农业金融机构提供贷款安全保障和资金保障。

从实施效果看, 近30年来, 台湾包括财政资金资助、政策性农贷、涉农金融机构等提供的农贷, 有效地提高了农贷供给的规模与效率, 保证了农业发展对资金的需求, 解决了农业发展的后顾之忧。农业信用保证制度在增强农民受信能力、分散农业贷款机构的贷款风险、保证农业贷款机构的债权安全等方面发挥了重要作用。从大陆看, 必须进一步推进农村合作金融改革。一是逐渐构建以家庭农场主、专业大户为主体的农业金融合作组织, 并通过相关政策规范其农业放款比例, “农资农用”, 为基层农业经营主体提供融资支持;二是改革农村信用社, 扩大家庭农场主直接参与的农村信用合作社建设规模, 突出引导农村信用金融合作支持现代农业经营的信贷能力;三是依托政府财政、政策银行和商业银行, 逐步建立灵活高效的农业融资保障体系, 缓解新型农业经营主体融资难的问题。

(四) 政府要承担合作社企业家的角色, 并与基层农民组织共同构建农业经营主体及社会化服务体系

日本学者于1961年根据熊彼特的创新理论率先提出“政府合作社企业家的角色”, “企业家”即指能够主导并且高效配置农业的各种生产要素。台湾在农业经营主体及农业社会化服务体系的政策安排上, 也具有层次分明、功能完善、结构合理的特点。其政府角色主要包括:辅导建立农民组织, 并加强农民教育, 以及辅导农民改善经营管理方式、耕作方法、机械使用方法;作为农业科技计划与研发的主要投资者, 并提供生产资料、机械补贴和优惠贷款, 推动技术改良和先进生产资料的应用;根据生产区域和销售区域特点, 主导批发零售市场体系的建设, 规范和管理要素市场和产品市场。乡镇农 (渔) 会、水利会和合作社等农民组织的现代改造, 则是由政府注资、自上而下推行并赋予其合作金融权利而发展起来, 并通过组织农业产销班、产销策略联盟及其他合作经济组织等农业经营模式及市场管理模式创新, 成为农业科技推广、农产品产地批发和销售批发市场的主要体系, 形成适当经济距离, 统筹安排农产品交易时间和交易货量等, 有效节约了农民和农民组织的产品交易成本。大陆发展农业经营主体, 也应积极发挥政府合作社企业家的角色:一是通过政策扶持与法律保障, 创造良好的外部环境;二是以农民利益为出发点, 加强顶层设计, 规范生产经营行为的同时, 充分发挥农民的自主性;三是整合财政支农资金, 直接投向综合性、规范化农业经营主体, 或提供低息贷款、扩大农业保险、理财等服务;四是政府要发挥主导作用和全方位扶持, 引导、确定多形式、多元化、合作化的社会化服务组织及民主管理制度建设, 农民作为主体, 通过合作社来追求其自身的利益;五是积极通过特许农业社会化服务组织建立村镇银行等农业金融机构, 并规定将其获得利息收益的一定比例用于支持农业经营主体的运营与发展。

综上所述, 在农业经营主体的培育及政策支持方面, 与台湾相比, 大陆必须通过农村土地、金融、市场、社会化服务等一系列体制、机制的改革创新, 才能更有效地推进新型农业经营主体的构建与培育, 进而提高农业经营效率。

作者：曾玉荣 许文兴

来源：亚太经济2017年06期