為全面檢驗燃氣公司對特許經營協議的履約情況，某市燃氣管理處委託諮詢公司開展燃氣特許經營項目中期評估工作，通過評估掌握燃氣特許經營區域範圍內管道燃氣運行的實際情況，調研燃氣公司在運營管理中的優勢與不足，並對不足之處提出整改意見和建議，不斷優化改進，向社會公眾提供優質的公共產品服務。
一 項目中期評估背景
2004年住建部出台《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號），其二十一條第一款明確規定：「在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估。」 2007某省住房和城鄉建設廳率先出台《某省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》，進一步明確了中期評估工作的具體原則、內容和方法。
2012年5月，某市政府授權住建局與某燃氣公司簽訂了特許經營協議，特許經營期限為25年。本次對某燃氣公司的中期評估期間為2019年1月至2021年12月。由於特許經營項目以政企雙方簽訂的特許經營協議為出發點，在某市燃氣25年的特許經營期中，協議關於雙方權利義務約定、風險分配合理性及協議本身的完整性等條款，對於雙方持續履行至關重要。
因此，諮詢小組追本溯源，對特許經營協議重點條款的執行情況進行評估，提出明確的調整完善建議。此次評估的重點對某燃氣公司的投資建設發展、基本建設程序執行、企業財務狀況、產品和服務質量、運營管理和控制以及企業文化等進行全方面的評價。同時，政府作為行政監管方，對特許經營企業的監管工作也影響項目實施的好壞。本次中期評估小組對特許經營協議、特許經營企業以及政府監管三方面進行評估分析，客觀反映某市燃氣公司特許經營的運營現狀。
二 特許經營企業評估
對特許經營企業的評估主要從投資建設發展、基本建設程序執行、企業財務狀況、產品和服務質量、運營管理和控制以及企業文化等六方面進行評估和分析，分析數據來源於燃氣公司向項目組提供的資料。
01 投資建設發展
諮詢項目組主要依據某市天然氣發展的相關規劃以及某市燃氣公司提供的企業發展規劃、建設計劃、工程實施台賬、工程建設投資數據等資料為主要依據，結合對某市燃氣公司工程建設管理部門的訪談，對某市燃氣公司建設投資發展與政府規劃的配合情況進行評估。評估結果如下：
1、基本符合政府規劃要求
評估期內某市燃氣公司投資建設發展工作基本符合《某市燃氣專業規劃》的要求，規劃要求2022年進行更新改造的項目目前正在建設實施中。
2、基本滿足城市建設和用戶發展的需求
評估期內某市燃氣公司的用戶發展速度穩定，建設投資基本滿足了城市建設和用戶發展的需求。
3、公司內部建設計劃相對提前且要求較高，但完成率不高
評估期內某市燃氣公司的投資建設進度相對公司制定並提交給政府部門的相關計劃數據還存在一定的差距，主要原因在於評估期內的建設項目涉及的前期工作相對複雜，協調工作難度較大。
02 建設程序和建設管理
特許經營企業基本建設程序的執行情況和自身建設管理體系的管理質量直接影響工程建設的質量。項目組主要以某市燃氣公司提供的工程實施台賬、工程實施資料、合同台賬、工程管理制度文件等資料為主要依據，對某市燃氣公司在城市管道燃氣建設與改造工作中基本建設程序和建設管理進行了分析與評價，分析指標如下：
表1 基本建設程序和建設管理指標
編號 | 一級指標 | 二級指標 | |
1 | 基本建設程序 | 項目核准 | 挖掘佔道許可 |
規劃許可 | 質量監督和竣工備案 | ||
初步設計和圖紙審查 | 安全評價 | ||
施工許可 | 城建檔案移交 | ||
設計、施工和監理招投標 | —— | ||
2 | 建設管理體系 | 進度管理 | 投資管理 |
安全管理 | 經營管理 | ||
質量管理 | —— |
根據項目組的調研分析，對某市燃氣公司在基本建設程序和建設管理體系方面的工作的評估結果如下：
1、基本建設程序執行不足
評估期內某市燃氣公司在工程招投標、施工許可、圖紙審查、質量監督以及竣工驗收備案方面存在瑕疵。建議某市燃氣公司進一步提高行政許可申請的主動性，積極與建設主管部門進行基本建設程序監管的對接工作。
2、內部建設管理體系相對完善
評估期內某市燃氣公司在企業內部工程建設管理提升方面做了積極的努力，從管理制度、管理行為以及管理效果看，達到了應有的管理目標。
3、安全評價工作沒有開展
評估期內，某市燃氣公司沒有按照相關法律法規和政策的要求實施燃氣工程設施的安全評價工作。建議某市燃氣公司結合自身的實際情況，儘快按要求開展相關安全評價的工作。
4、安裝經營業務價格機制有瑕疵
評估期內，某市燃氣公司的工商用戶安裝業務的價格結算方法和依據沒有按照特許經營協議的要求向物價部門進行備案和公示，建議市物價局和某市燃氣公司根據特許經營協議的要求，積極完善相關工作機制。
03 企業財務分析
對某市燃氣公司進行財務分析，主要是以從某市燃氣公司獲得的經審計的財務報告及財務管理制度等財務資料為依據，結合對某市燃氣公司財務部門工作人員的訪談，從表2所示的評價指標評估、反映企業在評估期內運營過程中運營現狀，為改進該公司的經營管理工作提供參考。
表2 企業財務指標
編號 | 一級指標 | 二級指標 | |
1 | 財務制度 | 財務制度情況 | 財務管控體系 |
2 | 資產資金變動情況 | 總資產變動情況 | 固定資產投資 |
現金流量增減變動 | —— | ||
3 | 財務比率 | 償債能力 | 營運能力 |
4 | 盈利情況 | 商品價格及服務收費 | 利潤分析 |
收入分析 | —— | ||
5 | 企業成本 | 主營業務成本 | 期間費用 |
其他業務成本 | —— | ||
6 | 關聯交易 | 關聯交易 | —— |
7 | 安全生產費用 | 安全生產費用 | —— |
根據調研分析，對某市燃氣公司的企業財務分析評估如下：
1、財務管理制度和體系基本健全
評估期內，某市燃氣公司進一步健全完善財務制度，規範財務核算，提高了工作效率，有利於實現企業財務行為的合理化。
2、財務狀況穩定且盈利較好
通過對某市燃氣公司財務比率的分析，可以看出評估期內某市燃氣公司財務狀況穩定，盈利能力水平較高。
3、關聯交易未受監管
評估期內，某市燃氣公司與其關聯方有較多的關聯交易，使得政府對其成本監審造成一定的障礙和偏差。建議某市燃氣公司應建立關聯交易的備案制度。
4、安全生產費用沒有按要求提取
某市燃氣公司目前未按照國家相關規定標準提取安全生產費用，建議某市燃氣公司落實安全生產費用提取制度，加強公司安全生產費用管理，建立公司安全生產投入長效機制。
04 產品質量和服務
根據《城鎮燃氣管理條例》的規定，國家對燃氣經營實行許可證制度，某市燃氣公司取得了市住建委頒發的《燃氣經營許可證》，符合《城鎮燃氣管理條例》的有關規定。此次評估，項目組通過人員訪談以及服務大廳現場考察等方式從產品質量、氣源保障、服務質量三個方面來對某市燃氣公司的天然氣產品和服務質量進行了分析，分析指標如下：
表3 產品和服務質量指標
編號 | 一級指標 | 二級指標 | |
1 | 產品質量 | 燃氣質量 | 燃氣壓力 |
燃氣加臭 | |||
2 | 氣源保障 | 燃氣供應 | 儲氣調峰 |
氣源協調 | 保供措施 | ||
3 | 服務質量 | 客服中心 | 供氣合同 |
客服管理 | 投訴處理 | ||
用戶繳費 | 滿意度調查 | ||
服務公開 | 熱線中心 | ||
維修服務 | 燃氣器具銷售 |
根據項目組的調研分析，對某市燃氣公司在產品和服務質量方面工作的評估結果如下：
1、產品質量和供應保障基本符合要求
評估期內，某市燃氣公司的產品質量和供應保障基本符合要求。建議進一步優化監測點數量和布置，加強對燃氣氣質的監測工作。
2、為冬季保供工作做出了積極努力
評估期內，雖然前期儲氣調峰能力不足，但某市燃氣公司不惜投入積極爭取冬季氣源，不斷強化冬季保供期間的管理，通過4年的努力，終於完成了LNG儲配站二期建設，為特許經營區域內天然氣供應提供了有效的保障。
3、服務質量受到一致好評
評估期內，某市燃氣公司秉承「以客為尊」的客戶服務文化，不斷提高客戶服務質量，加大客戶服務投入，不斷提高某市燃氣公司的服務品牌形象，獲得了用戶的一致好評。
4、用戶合同簽訂存在瑕疵
評估期內，某市燃氣公司的用戶供氣合同簽訂普及工作沒有積極開展，目前仍有大量老用戶沒有簽訂供氣合同。
5、維修人員配置相對不足
評估期內，某市燃氣公司的維修人員配置無法滿足服務承諾的要求，建議某市燃氣公司積極研究調整維修人員的配置和區域劃分，以更好地實踐服務承諾。
6、器具銷售業務關聯銷售存在爭議
某市燃氣公司的自營品牌燃氣器具的銷售業務與《某省燃氣管理條例》的規定存在一定的衝突，器具銷售過程中也因天然氣經營業務的關聯性造成過客戶矛盾，某市燃氣公司應在此項工作中提高自律，保障用戶自主選擇權和器具市場交易自由。
05 運營管理和控制
項目組通過經營管理、生產運行管理和安全保障及應急機制三個方面對某市燃氣公司各項運營管理和控制工作進行了細緻的調研，從基礎制度、技術規程、各項工作的實施記錄以及相關的記錄和檢查記錄分析，某市燃氣公司的運營管理和控制工作符合相關規範和制度的要求，評價指標如下所示。
表4 運營管理和控制指標
編號 | 一級指標 | 二級指標 | |
1 | 經營管理 | 管理機制 | 董事會召開 |
經營計劃 | 銷售管理 | ||
2 | 生產運營管理 | 設備設施管理制度 | 信息化管理 |
設備設施巡查 | 表具管理 | ||
場站管理 | 供銷差 | ||
管網管理 | 用氣稽查 | ||
3 | 安全保障和應急機制 | 安全管理制度 | 用戶安全保障 |
安全運營保障 | 管網搶修 | ||
安全宣傳 | 作業許可證 | ||
安全教育 | 重大危險源管理 | ||
突發事件與應急機制 | —— |
根據項目組的調研分析，對某市燃氣公司在運營管理和控制方面工作的評估結果如下：
1、運營管理和控制工作符合相關技術規程和生產制度的要求
某市燃氣公司的生產運營管理嚴格按照相關規程和制度執行，生產運營管理技術和機制日趨完善。
2、要加大分佈式能源的推廣工作力度
評估期內某市燃氣公司分佈式能源的推廣工作取得了一定的成績，但是仍然需要實現突破式的發展，某市燃氣公司應當在分佈式能源的推廣工作方面加大力度。
3、安全管理體系得到有效發展
評估期內某市燃氣公司的安全管理體系日趨完善。但是目前，某市燃氣公司部分安全管理制度的執行還不到位。
4、優化內部管控部門與生產經營部門協調機制
評估期內，某市燃氣公司人事、財務和風險管理等內控部門對各事業部的運營加強了內控管理，有效地提高了公司的管理水平和管理效率，但內控部門和各生產運營事業部之間的合作協調機制還需要進一步優化。
06 企業文化
對企業文化的評估主要從企業文化理念、經營願景、人力資源文化、文化活動等方面開展。根據項目組的調研分析，評估結果如下：
1、文化融合促進了企業生產和管理水平的提高
某市燃氣公司「以客為尊」、「公益服務」和「以人為本」四個典型的文化特徵源自於合資企業兩種文化不斷地融合，某市燃氣公司恰恰吸收了兩種文化的長處，形成了中港文化的互補，有效地促進了企業生產、服務和管理水平的提高。
2、企業文化要進一步順應市場發展
某市燃氣公司在評估期內不斷加強內部管控和權責體系的建立，不斷提高生產運營的效率。根據項目組的訪談，評估期內，某市燃氣公司的薪酬優勢在行業內逐漸降低，成本控制在某市燃氣公司越來越嚴格，正以提高效率和效益為目標進行一系列的內部和外部的改革。
三 特許經營協議評估
某市燃氣公司與某市住建局於2012年簽署的《某市管道燃氣特許經營協議》，總體來講協議內容規範，便於執行。但特許經營協議具有約定時間長，各方因素都處於動態發展中，另外隨着國家供氣行業的政策法規、新的政策法規不斷對管道燃氣行業的特許經營提出了新的要求，項目組就協議中需要補充的地方提出建議：
01 完善保險相關內容
特許經營協議中未規定保險方面的內容，建議增加相關條款，要求某市燃氣公司在特許經營期限內按照法律的要求和同行業內的慣例足額購買和維持各類保險。
02 完善臨時接管相關內容
在公用事業特許經營的實施過程中，當公共利益遭受或面臨重大損害時，監管者有權採取臨時接管措施來保障公用事業運營的連續性和穩定性。該協議對臨時接管的情形進行了約定，但對臨時接管的程序缺乏相應詳細的規定。
03 完善資產移交相應條款
之前簽署的特許經營協議未涉及資產移交前的檢修以及缺陷責任保證等相關內容。建議市燃氣行業主管部門與某市燃氣公司就該項內容進行完善。
04 完善特許經營權使用費條款
特許經營權使用費主要用途是建設主管部門對特許企業監管發生的直接和間接支出，並對某些專項支出留存一定比例，例如特許經營中期評估所花費用，專款專用。特許經營協議未包括特許經營權費的收取標準及收取辦法，經營權費的資金管理辦法及用途。
建議協議中增加對某市燃氣公司採取每年按燃氣銷售額比例收取特許經營權使用費。特許經營權費的收取比例不是一成不變的，市燃氣行業主管部門與某市燃氣公司可以每隔幾年共同對特許經營權使用費的收取比例進行評估，以使該比例符合市燃氣行業發展的現狀、企業運營狀況，保持合理的水平。
05 完善公益董事或監督員制度
《某省城市市政公用事業公益董事或監督員制度》規定：「特許經營協議中應明確建立公益董事或監督員制度」、「城市供水、供氣（管道燃氣）和公共交通等特許經營企業，應委派公益董事進入企業董事會，代表主管部門承擔維護社會公共利益的責任。」因此，在某省管道燃氣特許經營項目中，應建立公益董事制度。
06 完善公眾參與監督制度
根據《某省城市市政公用事業公眾參與監督制度》的規定，特許經營項目應尊重公眾的知情權，鼓勵公眾參與監督和接受公眾監督。對照特許經營協議，協議內容在公眾參與監督制度方面比較欠缺。在特許經營實施的過程中，公眾參與監督方面工作也相對較薄弱。因此建議協議雙方在協議中補充約定披露信息制度，包括披露的信息內容、披露周期、形式和渠道等。
07 完善特許經營中期評估制度
《市政公用事業特許經營管理辦法》和某省建設廳制定的《某省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》規定，特許經營協議應明確中期評估方案。針對該項制度的施行，建議市燃氣管理處與某市燃氣公司雙方在特許經營協議中補充約定中期評估方案。
四 政府監管評估
01 政府監管基本內容
城市管道燃氣行業特許經營的政府監管體系主要包括了市場秩序監管、工程建設監管、經營狀況監管、運營成本監管、資產安全監管和信息發佈監管六個方面。
從監管組織的角度看，一般是在市政府的統一協調下，各相關部門依據各自職能開展相應的監管工作。本次評估，涉及的監管職能部門包括：市燃氣管理處、市建設工程交易中心、市住建局、市規劃局、市發改委、市物價局、市消防局、市質量技術監督局等，此外還涉及安全生產監管部門、工商部門、交通運輸部門等。
02 政府監管工作評價
1、行業主管部門作為監管責任主體的統籌協調工作難度大
市政公用事業的服務責任主體是城市人民政府，某市燃氣管理處即是代表市政府承擔城市天然氣服務責任的市政公用部門。一旦城市天然氣服務出現故障和問題，首先代表政府承擔責任的是市政公用部門。某市燃氣管理處雖然事權涉及的監管範圍有限，但是實際上承擔的責任卻要廣泛得多。
市燃氣管理處雖然沒有其他專業性監管的權利和能力，但是從行業主管部門的責任角度，必須要協調相關專業監管部門加強對於某市燃氣公司的監管，因此行業主管部門的權責配置是決定監管能力的關鍵。目前市燃氣管理處對外聯合各相關專業監管部門對某市燃氣公司進行監管的協調難度較大，在沒有統一的上級政府部門的政策指導下也難以開展。
2、建設監管體系相關部門的監管覆蓋不足
在對某市燃氣公司的工程建設監管體系中涉及到某市規劃局、某市市政管理處、市城管局、市公安局交通管理局以及各區住建局等相關部門，從調研的情況分析，部分相關部門對某市燃氣公司的監管覆蓋仍不全面，一方面某市燃氣公司行政許可申請的積極性不足，另一方面，各專業監管部門的人員配置、監管手段以及監管能力也有待進一步提高。
3、政企合作意識逐步強化
市政公用服務普遍責任的存在使得某市燃氣管理處的監管責任實際上超過的特許經營企業的運營責任，實質上政府市政公用管理部門通過特許經營協議將一部分服務責任以經濟手段轉交給了特許經營企業，因此以特許經營的思路強化監管，必須要加強政府和特許經營企業之間的合作。
03 政府監管提升建議
1、政府監管組織機制
在我國大部分實行公用事業特許經營的地區，政府監管機制都是由主管局某科室或其二級單位進行監管，這是遠遠不夠的，而是應該在市政府的統一領導下，由政府主管部門、相關職能部門、社會組織（社會輿論）等，共同構成協調一致的監管體系，為實行特許經營提供組織保障，我們建議對某市燃氣公司的監管應加強以下幾方面工作：
（1）不斷強化市政府領導對管道天然氣特許經營項目的認識和重視度，最好能在市政府的統一協調下加強對管道燃氣特許經營企業的監管工作；
（2）相關職能部門加強橫向聯繫，充分履行其在項目中的職能，且各部門能夠形成固定的溝通交流機制，對企業進行全方位的監管；
（3）加強與新聞媒體的聯繫，將管道天然氣特許經營項目的重要新聞及時向社會公布，促進整個社會對公用事業特許經營項目的認識和關心。
2、政府監管內容和方式
根據上文分析，政府監管內容主要包括六個方面，目前整體監管工作比較偏重於對企業經營狀況包括安全的監管，監管的內容需要進一步地完善和豐富，另一方面，各監管職能部門要根據國家相關法規以及省市政公用事業監管九項制度的要求，不斷提升監管的規範性和監管水平。
3、從政府監管執行力度
在某些情況下，政府監管內容的缺失來自於監管力度的不足，力度不足主要表現在兩個方面，一是硬件配備，二是軟件支持。
（1）從硬件配備來看，市燃氣管理處需要配備信息共享平台，更直接高效地了解企業的情況和提高對企業的監管能力；
（2）各相關職能部門需要進一步加強對管道燃氣特許經營企業監管工作重要性的認識，在監管人員的配備上需要注重引進專業人才，強化監管人員對監管重要性的認識和專業性的學習，不斷提高監管人員的業務水平，完善監管執法的隊伍。
五 結語
中期評估工作的開展符合國家對特許經營項目的監管要求，在推動特許經營項目的規範健康發展、提高公共產品與服務提供的質量與效率、完善特許經營政府監管體系等方面具有重要意義。
此次中期評估是對某市燃氣特許經營情況進行全方位評價，通過中期評估工作，政府全面了解到特許經營企業的工程建設、運營管理、財務、企業文化等真實狀況，了解到公眾對特許經營企業的看法、態度和期望，為下一步監管工作指明方向。同時，通過此次評估，明確了對特許經營企業的監管方式、監管範圍、監管力度等，將有助於進一步完善政府對市政公用事業的監管體系，更好地促進和規範某市市政公用事業特許經營的發展。
