城市與區域治理研究院 蘇志勇/文
5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），標誌着城市更新頂層設計框架基本形成。5月20日國新辦召開新聞發布會，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部、自然資源部、金融監管總局有關負責人就《意見》出台相關情況作了詳細介紹，進一步明確了城市更新工作的實施路徑。
住房城鄉建設部副部長秦海翔在新聞發布會上表示，當前，我國城市發展從大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整並重，進入了城市更新的重要時期，人民群眾的需要從“有沒有”轉向“好不好”。實施城市更新行動，就是要推進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，推動城市高質量發展。
近年來，住房城鄉建設部會同有關部門，通過政策引領、試點探索和項目實踐，推進城市更新機制創新，在此基礎上，將前期實踐經驗和改革成果上升為制度安排。作為推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，《意見》明確了城市更新行動的主要目標，部署了八項重點任務和六大保障支撐，成為推進城市更新行動的綱領性文件。
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推進路徑：
政策引領—試點探索—項目實踐
秦海翔在新聞發布會上表示，“近年來，住房城鄉建設部會同有關部門，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，出政策、推試點、抓項目，指導各地實施城市更新行動，取得了積極成效，也積累了很多好的經驗。《意見》充分考慮地方實際，將前期實踐經驗和改革成果上升為制度安排”。由此可見，《意見》出台經歷了多年探索和實踐經驗積累。
首先，從框架搭建到精準施策，全面構建城市更新政策體系。頂層設計方面，住房城鄉建設部自2021年起密集出台政策文件，明確城市更新底線要求。2021年8月發布《關於在實施城市更新行動防止大拆大建問題的通知》，首次提出“留改拆並舉、以保留利用提升為主”的原則，劃定一系列硬性指標。2023年7月進一步細化政策，強調“微改造”導向，要求建築功能轉換需符合規劃用途管制。專項政策配套方面，2020年出台《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確“基礎類、完善類、提升類”改造標準；2024年發布《歷史文化街區保護利用可複製經驗做法清單》，對保護修繕、提升人居環境、發揮遺產價值、創新制度機制等四方面的典型經驗做法進行推廣。
其次，從區域試驗到模式探索，城市更新試點逐漸鋪開。2021年，住房城鄉建設部啟動首批21個城市更新試點，覆蓋東中西部不同類型城市。在試點過程中，這些城市在政策機制創新、生態修復、文化保護、科技賦能、多元參與等方面積累了豐富經驗。例如深圳，探索“政府引導+市場運作”模式，完成大沖村改造等標誌性項目，實現土地集約利用；重慶紅育坡片區通過“居民共治+長效管理”機制，整合社會資本完成老舊小區改造；寧波將城市體檢納入政府考核，建立“問題-行動-項目”轉化機制，通過數字化平台跟蹤項目成效。住房城鄉建設部將各地城市更新典型案例和做法進行分類彙集，形成可複製經驗加以推廣。
第三，從單點突破到系統集成，項目實踐不斷深化。重點領域攻堅圍繞既有建築改造、完整社區建設和基礎設施升級，通過項目實踐取得重要突破。既有建築改造方面，截至2024年底累計實施建築節能改造4.46億平方米，加裝電梯13萬部，惠及老年群體超3000萬人；完整社區建設方面，為106個試點社區配建養老托育設施；基礎設施升級方面，已累計建設改造各類市政管網50萬公里，消除城市的易澇積水點4800個。
此外，在長效機制構建方面，初步建立起安全管控體系，建立了城市體檢制度，310個城市完成“體檢-診斷-治理”閉環；初步形成市場化機制，推廣reits融資，2024年發行城市更新reits規模超800億元，涵蓋老舊廠區、保障房等項目。
這一政策體系的形成，標誌着我國城市更新從“規模擴張”轉向“質量提升”，為2030年實現城市功能完善、人居環境優化目標奠定了制度基礎。
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重點任務聚焦“四好”建設
《意見》明確提出了八項重點任務，包括，加強既有建築改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區老舊廠區城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化等。這八項重點任務則主要圍繞“四好”建設展開。
新聞發布會上，秦海翔詳細闡述了城市更新中的“四好”建設目標。好房子建設，主要是大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時加強既有建築改造利用，努力把老房子、舊房子也改造成好房子。穩妥推進危險住房改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統商業設施等存量房屋的改造利用，推動建築功能轉換和混合利用。好小區建設，主要是推進城鎮老舊小區整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區及周邊的環境，加強改造的質量安全監管，完善長效的管理機制，來持續提升老舊小區居住環境、設施條件、服務功能和文化價值。好社區建設，主要是推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區，推進老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升，盤活利用老舊廠區，積極推進城中村改造。好城區建設，主要是完善城市功能，建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡，加強城市基礎設施的建設和改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化，推進歷史文化街區修復和不可移動文物、歷史建築修繕，探索合理利用文化遺產的方式路徑，讓歷史文化與現代生活融為一體，相得益彰。
好房子、好小區、好社區、好城區是城市高質量發展中層層遞進、相互支撐的四個維度，四者構成從“點-線-面-體”的立體化更新框架，其中“好房子”是“四好”建設的基礎單元。在城市更新中，既要確保新建項目符合“好房子”標準，更要通過系統性改造讓老項目同樣成為安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，實現從“住有所居”到“住有優居”的跨越。
城市更新為“好房子”建設提供空間載體和政策支持，而“好房子”作為更新成果的具象化體現，反哺城市功能完善與人居環境優化。二者通過“空間重塑-功能升級-制度創新”的閉環，推動城市更新從“量”的擴張到“質”的躍升。
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守住“安全、生態、文脈”底線
在城市更新中，安全、生態、文脈是三條不可逾越的底線，共同構成城市高質量發展的根基。
首先是安全底線，核心目標是保障城市運行安全，防範系統性風險。建築安全方面，《意見》創新性提出“房屋使用全生命周期安全管理制度”，明確要落實房屋使用安全主體責任和監管責任，加強房屋安全日常巡查和安全體檢，及時發現和處置安全隱患。探索以市場化手段創新房屋質量安全保障機制。完善住宅專項維修資金政策，推動建立完善既有房屋安全管理公共資金籌集、管理、使用模式。要求嚴格落實產權人主體責任，建立日常巡查、安全體檢、隱患處置的閉環機制。基礎設施安全方面，全面排查燃氣、供水、排水等老化管線，2019年~2024年改造提升各類老化管線36萬公里，2025年計劃更新燃氣管道3.5萬公里，供水管網4.2萬公里，推進地下綜合管廊建設，實施城市生命線安全工程。
其次是生態底線，核心目標是修復生態，推動低碳發展。生態底線是城市更新中不可逾越的剛性約束，旨在保障城市生態安全、維護生物多樣性、促進低碳發展。其中包括：生態空間底線——通過國土空間規劃“一張圖”系統，將生態空間納入強制管控範圍；生態質量底線——設定大氣、水體、土壤質量最低標準；生態功能底線——維持水源涵養、氣候調節等核心功能，控制開發強度。“十四五”以來，住房城鄉建設部持續推進海綿城市建設，推進城市黑臭水體治理和污水管網補短板，推動生活垃圾分類提質增效。地級及以上城市建成區的黑臭水體基本消除，促進城市生態環境改善和綠色低碳發展，海綿城市建設取得明顯成效。
最後是文脈底線。《意見》提出建立以居民微主體的保護實施機制，推進歷史文化街區修復和不可移動文物、歷史建築修繕，探索合理利用文化遺產的方式路徑；推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，推動老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升。全國工程勘察設計大師、中國城市規劃設計研究院院長王凱認為，必須堅持保護優先，在此基礎上，進一步探索歷史文化資源活化利用路徑，在更新中更多採用“微改造”的繡花功夫，推進歷史文化和現代風貌有機結合，同時積極推進歷史文化元素創造性轉化，與文化隸屬、文旅體驗等相互融合，將文化勢能轉化為高質量發展的新動能。
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六大保障機制護航
《意見》圍繞體制機制創新，提出六大支撐保障措施，即：建立健全城市更新機制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式，健全法規標準。這些保障措施為城市更新系統性推進提供全方位支撐。
一是建立健全城市更新實施機制。在推進機制上，建立“城市體檢—規劃—實施”的一體化機制，通過城市體檢發現問題並制定更新專項規劃，形成“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系；在政策協同上，強化多部門協作，明確責任分工，確保規劃、用地、資金等政策協同發力。例如，自然資源部通過國土空間規劃“一張圖”統籌存量資源資產調查和規劃銜接。
二是完善用地政策。在存量土地盤活上，支持零星用地整合、土地混合利用及用途轉換，例如老舊小區邊角地優先用於公共服務設施建設，簡化規劃調整程序。在激勵政策上，通過容積率獎勵鼓勵保留歷史建築或增加公益性設施；允許複合利用土地（如綠地下建停車場），提升土地利用效率。在權屬管理上，優化不動產登記制度，推動低效用地盤活和地價計收規則改革。
三是建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落實房屋安全主體責任，加強日常巡查和定期體檢，重點推進危房改造。完善住宅專項維修資金政策，探索市場化手段保障房屋質量安全。
四是健全多元化投融資方式。構建“中央投資+專項債+社會資本”多元投入體系。在財政支持方面，中央財政通過補助資金、超長期特別國債、專項債等支持項目，將於今年 6月底前下達 2025年城市更新專項中央預算內投資計劃。地方財政通過稅費減免（如企業所得稅“三免三減半”）提供支持。在金融創新方面，鼓勵政策性銀行提供貸款，推動reits、資產證券化等市場化融資；探索ppp模式吸引社會資本參與。國家發改委相關負責人在新聞發布會上強調，要充分發揮政府和社會資本合作新機制、基礎設施領域不動產投資信託基金（reits）等作用。引導支持政策性銀行專項借款、銀行信貸資金更好參與項目建設。
五是建立政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。在城市更新實施過程中，由政府統籌規劃，企業參與特許經營（如老舊廠區改造），社區和居民共同維護改造成果。探索城市更新市場化路徑，支持產權人自主更新，鼓勵社會資本通過功能轉換（如工業遺產改造為文創空間）激活存量資產。
六是健全法規標準。推動城市更新立法，明確規劃、用地、資金等管理要求；金融監管總局將出台《城市更新項目貸款管理辦法》，規範融資流程。強化工程質量和安全標準，如完善地下管網建設運維制度，加強文化遺產保護前置機制。
六大支撐保障從機制、用地、安全、資金、模式到法規，系統覆蓋了城市更新的關鍵環節，旨在破解“大拆大建”依賴，轉向精細化、可持續的存量更新路徑，通過制度創新破解了“錢從哪來、地怎麼用、事如何管”等核心難題，為城市更新提供了系統解決方案。
