近期，山東支付河南1.26億元生態補償金一事備受關注。
在7月5日山東省政府新聞辦舉行的新聞發布會上，山東宣布去年“對賭”結果，河南“賭”贏了山東，山東兌現河南省生態補償資金1.26億元。
2021年黃河上游的河南省和下游的山東省經協商達成一致，簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》（下文簡稱《協議》）。
《協議》約定，跨兩省交界的劉庄國控斷面水質年均值在Ⅲ類基礎上，每改善一個水質類別，山東給予河南6000萬補償金；反之，每惡化一個水質類別，河南給予山東6000萬。
此外，如果斷面3項關鍵污染物年度指數每下降1個百分點，山東要給予河南100萬補償金；反之，每上升1個百分點，河南要給予山東100萬。
這意味着，這場“豪賭”的最高補償金可以達到1億元，不少網民把這場“約定”比喻為現實版的“魯豫有約”。
最近，“對賭”協議實施滿一年。由於黃河入魯水質始終保持在二類水質以上，山東作為生態利益的受益方，向河南支付了1.26億元的生態補償資金。
權責對等的“賭約”
黃河流經9個省區，全長5464公里，擁有黃河天然生態廊道和三江源、祁連山等多個重要生態功能區，流域分布黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等農產品主產區，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。
河南省鄭州市黃河文化公園。圖/圖蟲創意
但20世紀90年代以來，黃河流域面臨著突出的生態環境問題，流域水質和各省區空氣質量均低於全國平均水平，主要支流幾乎均遭嚴重污染，幹流總體中度污染。
山東與河南是黃河流域相鄰的兩個省份，作為相對下游省份，兩省既深受其害，也出現了權責釐定不清現象。
“下游一邊排污，一邊將責任推給上游，指責上游來水太糟糕；上游同樣一邊排污，一邊把水質責任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘鍋’。”有業內人士曾如此描述此情景。
與此同時，黃河流域生態系統脆弱，一旦破壞，恢復難度極大。
為解決該問題，在各省區市的重要河流交界斷面上，國家設立了“在線水質監控系統”，對每個斷面設定考核目標。劉庄國控斷面就是河南、山東兩省的跨省界水質監測斷面。
2020年，財政部、生態環境部、水利部、國家林草局四部門印發了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，要求遵循“保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”的原則，探索建立具有示範意義的全流域橫向生態補償模式。
之後，作為黃河流域最下游省份的山東主動對接河南，並於2021年5月與其簽訂黃河流域首份省際橫向生態保護補償協議，以劉庄國控斷面水質監測結果為依據，對黃河流域橫向生態補償機制進行探索。
相比其他環保治理類型，河流水生態保護對於上下游地方之間的協作要求特別高。而流域橫向生態補償機制可以通過流域上下游地方政府之間的協商談判實現利益互補，從而協調和平衡生態保護地區和生態受益地區之間的利益關係。
“魯豫有約”版生態補償協議的特別之處在於引入了“對賭協議”。它不只是單向約定生態保護的受益方要給保護方一定的補償，還同時約定治理不達標的一方要給“受害方”對等補償。
如此一來，生態補償變得更公平，確保了雙方權責對等，同時也強化了保護方的生態修復動力和積極性。
為了能“賭”贏這場協議，河南積極開展黃河流域生態環境治理，制定實施了黃河流域水污染物排放標準，加嚴了水污染物排放指標，對黃河重點支流實施“一河一策”整治，實施了近百個綜合整治工程項目，並在流域內率先完成鋼鐵、水泥等重點行業企業超低排放改造。
以蟒河為例，作為黃河左岸的一條支流，它流經河南濟源市、焦作市，於焦作市武陟縣注入黃河。濟源市生態環境局的監測數據顯示，蟒河出境斷面南官莊水質2018年以前還是V類、劣V類，經過治理，現在已經能穩定達到Ⅳ類，部分水質指標能達到Ⅲ類。
至於山東，在建立實施黃河流域省際橫向補償機制的同時，還在省內縣際建立了全流域橫向生態補償機制。
2021年9月，山東全省301個跨縣界斷面全部簽訂橫向補償協議。截至2022年5月底，共兌付縣際橫向生態補償資金3.24億元。其中，下游補償上游2.17億元，上游賠償下游1.07億元。
補償金額大幅超出賠償金額，反映了上游水質整體持續向好。中國政法大學環境資源法研究所所長於文軒向中國新聞周刊表示，從結果來看，這一“對賭”協議使雙方實現了共贏。
他說，一方面，黃河流域的生態環境保護取得顯著成效，省內水質和省界斷面水質均有明顯改善；另一方面，河南省也獲得山東省支付的生態補償資金，實現了經濟效益與生態效益的統一，“是對省際流域橫向生態補償方式的創新”。
18省已簽跨省生態補償協議
據了解，流域生態補償是近年來國內生態保護領域的積極探索。
早在2010年底，財政部、原環保部下撥安徽省5000萬元啟動資金，將新安江作為全國首個跨省流域水環境補償試點。
2011年，陝甘兩省六市一區人民政府簽訂《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，而後，一系列流域保護規定相繼出台。
2016年12月20日，財政部等四部門聯合印發《關於加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，提出到2020年，各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制基本建立；到2025年，跨多個省份的流域上下游橫向生態保護補償試點範圍進一步擴大。
目前，在中央財政的支持下，生態環境部已經協調18個相關省份，簽訂了13個跨省的流域橫向生態補償協議，其中半數的流域已經完成了至少一輪補償協議。
這其中，新安江流域已經完成了第三輪的流域補償工作，目前安徽、浙江兩省正在協商協議順延的事宜。
生態環境部總工程師、水生態環境司司長張波在生態環境部2022年首場例行新聞發布會上表示，“生態環境部將積極配合財政部，繼續支持推進生態保護補償機制建設，鼓勵各地先行先試，推動流域生態保護補償成為流域綠色發展的一個重要抓手，不斷提升流域管理的水平。”
但在推進流域生態補償機制建設中依然面臨不少挑戰。
於文軒談到，我國目前尚未針對生態保護補償制定專門法，涉及生態保護補償的法律規定散見於各單行法之中，例如《環境保護法》第34條、《長江保護法》第76條、《森林法》第7條等。這些規定大多為原則性、倡導性、鼓勵性規定，缺乏對生態補償的範圍、對象、主體劃定、資金來源、補償標準、資金管理等問題的規定。
近年來，有關部門也針對生態保護補償出台了一些政策或法律文件，例如《國務院辦公廳關於健全生態保護補償機制的意見》、《國家發展改革委、生態環境部、水利部關於推動建立太湖流域生態保護補償機制的指導意見》、《關於深化生態保護補償制度改革的意見》、《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》等。
有分析指出，這些文件對於生態保護補償機制的探索具有重要的推動意義，但其內容多為建議和鼓勵，法律效力層級也較低。
於文軒對中國新聞周刊說，目前流域生態保護補償最常見的方式是資金補償，即由受益者向受償者支付相應的貨幣。這種以貨幣形式為主的補償方式，不易保證生態補償效果的長效性和穩定性，補償資金到位是否及時也會直接影響實施效果。
同時，一些生態利益難以通過貨幣金錢進行量化，這也無形中增加了確定科學合理補償標準的難度。“關於生態保護補償的途徑和程序也缺少明確的規範。”於文軒說。
“誰開發誰保護、誰受益誰補償”
如何探索生態補償模式，因地制宜地建立跨區域的環保治理協作機制一直是各方關注的重點。
張波認為，自流域生態補償機制實施後，跨界斷面水環境質量穩中有升，流域上下游協同能力明顯提高，以生態補償助推上游地區綠色發展的效果也初步顯現。
比如，新安江流域設立了全國首個跨省流域綠色發展基金，安徽、浙江兩省正在探索共同打造新安江流域綠色產業合作示範區，探索“造血型”生態補償機制。“不單純是資金補償，而且還要通過產業合作，形成一種‘造血型’的生態補償機制。”張波說。
對於生態補償的標準，有建議由國家出台統一的補償標準，張波認為，各地的實際、各個流域的情況千差萬別，補償標準要因地而異。“上下游往往對於執行什麼補償標準還有爭議，不大可能用全國統一的標準來化解這個複雜的問題。”
“現在的做法就是從流域上下游比較容易接受的一些點上先作為補償標準，比如說上下游交接斷面的水環境質量目標，是否達到標準；還有上下游水源地的保護，一般是下游比較關心的問題，在水源地的保護方面開展一些補償。”張波認為，可以先易後難，逐步完善。
為了更好推動橫向生態補償順利開展，中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣曾建議，用市場機制激發生態保護積極性。
“生態保護補償制度要實現有效市場和有為政府的更好結合。補償本身體現了經濟成本和收益，不再完全通過政府手段解決生態保護問題，而是通過更加透明、量化的市場機制實施，建立多方補償機制。”他說。
在於文軒看來，在區域、流域橫向生態補償機制的探索中，可以嘗試政策補償、實物補償、技術補償、購買服務、人才培養等方式或組合，實現多種方式協同互補。
與此同時，應注重保護主體與受益主體之間的權利義務界定，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的基本原則，明晰各方主體的權利義務和責任分配，確保權利與義務的統一、受益與補償的對等，實現多方共贏。
此外，於文軒還強調要發揮立法的引領和推動作用，進一步完善關於補償對象、補償方式、補償途徑、補償標準和考核標準、資金管理等方面的規定。通過立法實現區域、流域間生態利益均衡，並從法律層面推動長效和高效的生態環境治理模式。
“還應加強生態保護補償資金管理，對於違規挪用或截留補償資金等行為還應規定法律責任，強化責任追究。”他說。
作者：陳淑蓮
