■清政府力图将对外交涉局限在“地方”
在鸦片战争之前，清政府没有西方意义上的外交观念，自然也没有专职外交机构。
鸦片战争开始后，清政府不得不与英、法等国打交道，虽然中国打了败仗，但清政府“天朝上国”的观念和面子还很强，仍视此时的西方列强为传统“狄夷”，不屑也根本不想与之“外交”，所以每当有中外交涉事件，朝廷总是因事随时择人办理，没有专门机构和专人负责。中英签订了不平等的《南京条约》后，清政府被迫开放五口通商，清政府于1844年设置五口通商大臣，处理这些地方的中外交涉事宜。
传统的体制开始打开一个小小的缝隙。由于这“五口”都在南方，所以五口通商大臣开始由两广总督兼任。但随着上海的开埠，外国人的活动重心向北移动，因此从1859年起改为由江苏巡抚或两江总督兼任。在清政府的观念里，那些“蛮夷之邦”只能与清朝的地方政府打交道，而不能(因根本无资格)与清朝的朝廷打交道。
为了进一步打开中国大门，英、法又发动了第二次鸦片战争。这次战争又以清政府惨败、签订不平等的《北京条约》而结束，英法等国取得了公使驻京的权利。对清政府来说，这可谓体制上的一次巨变。为了适应这种变化，恭亲王奕䜣等于1861年初上奏“请设总理各国事务衙门”负责对外交涉事宜，朝廷颁谕同意。
另外，在列强的压力下又增加了许多沿海沿江开放口岸。清政府于是将原来的五口通商大臣改为“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”，设在上海，后来演变成为南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新设“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”，后来演变称为北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是为“通商”而设。
■直隶总督在清政府外交体制中的地位的确立南洋通商大臣从设立之初即由苏抚或江督兼任，因此苏抚或江督在清政府对外交往体制中占有一席之地。而北洋通商大臣在设置之初则是专职，专办洋务兼筹海防，而直隶总督不兼北洋通商大臣，因此从体制上说此时直隶总督与外交无缘。由于与北京近在咫尺，再加清廷仍是尽可能地将对外交涉活动局限于地方，所以北洋通商大臣在天津设立之初就参与了国家外交活动。各国外交人员只能在中国的“地方”、并主要是与“地方官”打交道，明显不合国际惯例，引起各国强烈不满，一再要求进京。但清政府为传统观念所囿，一直坚持与各国的交涉只能在国门天津而不能在国都北京进行。这些规定或曰惯例，使三口通商大臣实际深深参与国家外交。
由于三口通商大臣是专任，因此与直隶总督往往各自为政、相互掣肘，屡有矛盾。1870年11月12日，清廷发布上谕，决定裁撤专任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隶总督兼任。这一改变解决了直隶总督和三口通商大臣各自为政的积弊，大大扩充了直隶总督的职权，其工作重心亦从“省防”转为“海防”、“洋务”，确立了直隶总督在清政府外交体制中的地位。
■担任北洋大臣的李鸿章俨然成为国家外交全局的主持人
恰恰此前不久，李鸿章被任命为直隶总督，因此成为直督兼通商大臣第一人。李鸿章当上“北洋”大臣不久，就开始积极参与一系列国家外交活动。就体制上的承属系统而言，总理衙门设立之后南北洋大臣只是地方上办理外交的代表，为总理衙门所统属，受总理衙门之命主持对外重大交涉，但实际上南北洋大臣尤其是北洋大臣却常常是代替总理衙门，成为国家外交的总代表。
在李的努力经营下，其活动范围迅速扩大，总理衙门办理每一件事几乎都要向他通报，听取他的意见和建议。本应承属于总理衙门的北洋大臣现在却超越总理衙门，固然有李的个人原因，更有体制原因。负责对外交涉的南北洋大臣本无兵权，但由于是督抚兼领，既有兵权又有地方行政权，自然成为国防、外交上的重镇。
“北洋系”终成清政府难以驾控的巨大政治力量，对清末乃至民国政治都影响殊深。晚清政治格局的一大特点是地方势力慢慢崛起，清政府渐渐大权旁落，此乃清朝灭亡的重要原因之一。造成这种现象的原因固然很多，其中不容忽视的一点即清政府在“欧风美雨”的侵袭中已经风雨飘摇，却囿于“天朝上国”的传统观念，竟然把“外交”这种最重要的国家政治交与“地方”处理，地方自然要崛起、“坐大”。许多年后，正是任北洋大臣的袁世凯成为满清王朝的重要掘墓人！
后来的北洋军阀，是由袁世凯掌权后的「北洋新军」主要将领组成，袁死后，无人具有足够能力统领整个北洋军队及政权，各领导人以省割据导致分裂，以军队为主要力量在各省建立势力范围。在名义上仍接受政府的支配。但政府实际上由不同时期的军阀所控制，故而在北洋军阀时期的政府又有北洋军阀政府（简称北洋政府）的称呼。历史上把长江吴淞口以北的军阀也称北洋军阀。
袁世凯死后（1916年6月6日），北洋军阀分裂为皖系、直系、奉系三大派系。皖系的段祺瑞在日本的支持下，控制皖、浙、闽、鲁、陕等省；直系的冯国璋在英美的支持下，控制长江中下游的苏、赣、鄂及直隶等省；奉系的张作霖以日本为靠山，占踞东北三省。另外，山西的晋系军阀阎锡山，徐州一带张勋的定武军，西南的滇系军阀唐继尧和桂系军阀陆荣廷等。
