驻藏大臣权力有多大？

NO.458 作者：潘文肖 制图：听风者

驻藏大臣，全称“钦差驻藏办事大臣”，又称“钦命总理西藏事务大臣”， 特指清代中央政府定制式派驻西藏并参与西藏和清政府中央交流的驻扎大臣，雍正五年（1727）始置，至1912年止，共历一百八十五年。

拉萨八廓街的清政府驻藏大臣衙门。

驻藏大臣的设立，标志着清朝中央政府对西藏的管理得到进一步强化，对后世产生深远的影响。那有清一代，驻藏大臣在西藏政治生活中的地位是怎样的呢？

清朝入关初期因忙于巩固政权而对于西藏事务也是无力顾及。但清朝也十分明白达赖喇嘛对于笼络蒙古王公的重要性，于是清朝对于西藏事务也不敢掉以轻心。1652年，五世达赖进京觐见清朝顺治皇帝，便受到了顺治皇帝特殊的礼遇，并随后正式册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇恒喇达赖喇嘛”，让达赖喇嘛成为“所领天下释教”的宗教领袖。同年，清朝又册封固始汗为“遵行文义繁顾实汗”。

五世达赖觐见顺治皇帝。

清朝此举显然是想通过册封达赖喇嘛以笼络、收抚蒙古之效，另一方面，又通过册封已经归顺清政府的固始汗以制衡达赖，从而以最小的代价实现对西藏事务间接管理。

固始汗与五世达赖。

康熙五十六年（1717），厄鲁特蒙古准噶尔部侵入西藏，杀害拉藏汗，推翻了和硕特部贵族在西藏的统治，占踞西藏，并对西南和中原构成了威胁。此时的清朝已经基本完成了对全国的统一，也终于有了足够的精力去介入西藏事务，趁此良机，清朝以振兴格鲁派黄教、驱逐准噶尔为口号，两次派兵征讨，动用了大量的人力、物力、财力，终于把准噶尔军驱逐出藏，终将西藏地区置于清朝中央政府的直接统治之下。

清兵在昭苏格登山追击准噶尔汗达瓦齐。

藏传佛教格鲁派祖寺甘丹寺。

即使如此，西藏的政局依然不稳定，而准噶尔依然是虎视眈眈，清政府推行的噶伦共同执政最后也以失败告终。权衡之下，清政府决定直接派遣官吏来直接西藏事务。

清雍正五年（1727），雍正下旨派遣内阁学士僧格、都统马喇进入西藏，以掌握西藏政局。当二人到达拉萨之前，西藏贵族内部就因争权夺利爆发了叛乱，叛军更是试图引准噶尔为外援，威胁达赖喇嘛的地位，西藏的政局再次陷入动荡之中。

驻藏大臣的衙门在拉萨城东南。

在这关键时刻，管理后藏的噶伦颇罗鼐率兵九千，攻入拉萨，直接稳定了西藏的局势，在僧格、马喇入藏之后，开始以钦差大臣的身份总理西藏事务，稳定西藏政局，至此，驻藏大臣初步得到确立，僧格二人也就成为了首任驻藏大臣。

清朝设置驻藏大臣的初衷，就是为了加强对西藏的行政管理，防备准噶尔对西藏的再次骚扰，以便卫护达赖喇嘛，从而稳定西藏政局。而此时的驻藏大臣的权限有限，只是监管藏政，地方政权由清册封的藏王(郡王)掌握。

以首任驻藏大臣僧格、马喇为例，其受清廷之命，统兵一千五百名，至腾格里脑儿驻防，从雍正的给予的权限来看，其职权、职责和任务主要是为了率兵防备准噶尔，照看、保护达赖喇嘛，对于西藏的地方事务则只负责监管。

乾隆元年，准噶尔部同清朝中央的关系趋于缓和，于是朝堂之上便有了裁撤驻藏清军的声音，但是郡王颇罗鼐则上书言明：“内地之兵驻扎西藏对于我等皆有益处。”乾隆在深思之下同意了颇罗鼐的请求，但驻藏大臣仅留一人。

乾隆年间颁给驻藏大臣的令牌。

乾隆十二年(1747)颇罗鼐病逝，其子珠尔墨特那木扎勒袭封郡王。但他并不像颇罗鼐那样循规蹈矩，反而是终日肆意放纵，逞威乱为，以致西藏上层僧俗人心惶惶，政局不稳。为防止发生变乱，清中央政府决定增派驻藏大臣一人，协同办事。此后，驻藏大臣及帮办大臣各一人，同驻西藏，遂成定制。

这一时期的驻藏大臣虽然只是监管藏政，但乾隆初期也赋予了其临机处置的大权。也就是说，虽然驻藏大臣不插手藏政，但是在重大问题上依然可以相机决断，乃至可以号令藏王。可驻藏大臣权力有限，即使拥有相机决断的大权，其地位实际上已经被藏王架空，权力的失衡让西藏的政局再次暗藏危机。

不出所料的是，西藏表面的稳定没有维持太久，乾隆十五年(1750)，藏王珠尔墨特那木扎勒向清朝中央发起挑战，杀害驻藏大臣傅清、拉布敦。乾隆闻讯后迅速命令四川总督策楞率兵入藏。在清军主力入藏之后，珠尔墨特那木扎勒的叛乱很快便被平息。乾隆深感原有体制的不稳定性，在叛乱平定后决定废除封授郡王制度，提高驻藏大臣职权。

清政府驻藏大臣衙门诛杀藏王珠尔墨特那木扎勒场所。

经过乾隆的直接授意，清乾隆十六年(1751)，四川总督策楞等议定《西藏善后章程》并经乾隆批准，然后《章程》便以中央政府命令的形式施行。这个《章程》核心体现了驻藏大臣与达赖喇嘛共同主持藏政的原则，而且清朝据此废除了西藏世俗贵族(汗王、郡王、贝子)执政制度，改由宗教首领(达赖喇嘛)执掌地方行政，这可防止世袭制可能形成的家族势力膨胀，危害国家统一。

正式建立噶厦(即西藏地方政府)，四名噶伦三俗一僧。同时，为了让僧俗贵族互相牵制，防止擅权，又设立译仓(秘书处)，噶厦的公文、政令，需经译仓审核铃印后才能生效，这就有利于提高和加强驻藏大臣直接处理地方事务的权力。《西藏善后章程》由此正式开启了驻藏大臣和达赖喇嘛共理藏政的时期。

噶厦办公地大昭寺。

《西藏善后章程》颁布实施之后，西藏总体上维持了数十年的稳定，直到1788年和1791年廓尔喀的两次入侵让表面看起来正常运转的西藏显露出政治上的不稳定、管理上的混乱，这让乾隆深感必须从根本上提升驻藏大臣的权力，方能确保西藏地方的长治久安。

清兵攻克廓尔喀境内之协布噜。

尼泊尔加德满都廓尔喀旧王宫。

根据乾隆的指示，福康安等人制定了改革西藏地方管理体制的一系列措施，共汇编成二十九条，这就是于乾隆五十八年（1793）正式颁布的《藏内善后章程二十九条》，驻藏大臣正式开始主政西藏。

《藏内善后章程二十九条》部分。

《二十九条章程》颁行之后，驻藏大臣的职权发生了根本性改变，用一句话形容就是“总揽事权，主持藏政”。那么驻藏大臣在此之后被赋予了哪些职权？

《二十九条章程》首先就确立了驻藏大臣的权力：“驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等”。这从表面看起来驻藏大臣似乎与达赖、班禅地位平等，事实上，这只是社会、政治地位的平等，而不是权力的平分，驻藏大臣的权力，是远远大于和高于达赖和班禅的。

横屏

前、后藏分别为达赖和班禅的统治范围，但均受制于驻藏大臣。

驻藏大臣参加九世达赖坐床。

也许是《二十九条章程》表达的过于委婉的原因，到了嘉庆时期，清廷又直言不讳的下旨言明：“（西藏）一应事件，一切遵照钦差大臣指示办理”，这就说明了驻藏大臣的地位在西藏是无与伦比的，这也从根本上杜绝了西藏地方势力专权的可能。

驻藏大臣主持藏政另一个更为明显的例子就是其拥有单独的奏事权，而达赖、班禅此项权力的缺失就意味着其全权受制于驻藏大臣而不能上书言事。

除此之外之外，西藏地方僧俗官吏的任免达赖、班禅也插不上手，甚至连名义上的提名权也被剥夺了，这对于防止西藏地方势力的膨胀起到了十分显著的作用。

清政府驻藏大臣衙门。

达赖、班禅在行政大权丧失之后，军事大权也被褫夺。清朝驻防西藏的军事主力主要是清军绿营军，他们主要负责护卫衙署、驿站，保卫边防，绿营军是西藏最强大的军事力量，其自然是由驻藏大臣统率，外人无权调用。而当时的西藏地方依然有一支由藏人组成的藏军，额定三千。按照情理来说这支地方军事力量似乎应该由达赖、班禅所统领，《二十九条章程》事实上也明确藏军“统为达赖喇嘛和班禅额尔德尼的警卫”。然而，《章程》却又规定藏军皆由绿营将领“督率、管束”，而绿营将领又受制于驻藏大臣，这也就是说藏军同样是由驻藏大臣所辖制，达赖、班禅并不拥有任何的统兵权。

身穿制服的藏军。

驻藏大臣除掌握的军政大权外，西藏地方的财政经济大权、边防涉外事务，乃至是最终的裁判权皆是由其总揽，达赖、班禅的权力事实上已经被架空。

通过颁行《藏内善后章程二十九条》，清朝将西藏的政治、宗教、财政、军事、涉外事务等权力，均归于驻藏大臣，使达赖、班禅等僧俗权力皆远在其下，这使驻藏大臣的权限达到了登峰造极的地步，从而极大的加强了清中央政府对西藏地方的管理，维护西藏的稳定。

光绪十三年（1887年），驻藏大臣文硕致尼泊尔帕尔帕地方长官荣格·巴哈杜尔·拉纳的信。

1911年，辛亥革命爆发，驻拉萨清军也受到波及，西藏局势陷入混乱之中，迫于无奈之下，驻藏大臣联豫于次年（1912年）离开西藏经印度回到内地，历经185年的驻藏大臣制度就此终结。

虽然驻藏大臣制度在辛亥革命后最终也是完成了其历史使命，但其在维护国家统一和领土完整上依然做出了巨大贡献，这自然是值得我们肯定的。

参考资料（上下滑动）：驻藏大臣的历史地位和职权的历史考察.张羽新；清代前期驻藏大臣权限的变.范庆迎

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