近期，山东支付河南1.26亿元生态补偿金一事备受关注。
在7月5日山东省政府新闻办举行的新闻发布会上，山东宣布去年“对赌”结果，河南“赌”赢了山东，山东兑现河南省生态补偿资金1.26亿元。
2021年黄河上游的河南省和下游的山东省经协商达成一致，签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（下文简称《协议》）。
《协议》约定，跨两省交界的刘庄国控断面水质年均值在Ⅲ类基础上，每改善一个水质类别，山东给予河南6000万补偿金；反之，每恶化一个水质类别，河南给予山东6000万。
此外，如果断面3项关键污染物年度指数每下降1个百分点，山东要给予河南100万补偿金；反之，每上升1个百分点，河南要给予山东100万。
这意味着，这场“豪赌”的最高补偿金可以达到1亿元，不少网民把这场“约定”比喻为现实版的“鲁豫有约”。
最近，“对赌”协议实施满一年。由于黄河入鲁水质始终保持在二类水质以上，山东作为生态利益的受益方，向河南支付了1.26亿元的生态补偿资金。
权责对等的“赌约”
黄河流经9个省区，全长5464公里，拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山等多个重要生态功能区，流域分布黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等农产品主产区，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。
河南省郑州市黄河文化公园。图/图虫创意
但20世纪90年代以来，黄河流域面临着突出的生态环境问题，流域水质和各省区空气质量均低于全国平均水平，主要支流几乎均遭严重污染，干流总体中度污染。
山东与河南是黄河流域相邻的两个省份，作为相对下游省份，两省既深受其害，也出现了权责厘定不清现象。
“下游一边排污，一边将责任推给上游，指责上游来水太糟糕；上游同样一边排污，一边把水质责任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘锅’。”有业内人士曾如此描述此情景。
与此同时，黄河流域生态系统脆弱，一旦破坏，恢复难度极大。
为解决该问题，在各省区市的重要河流交界断面上，国家设立了“在线水质监控系统”，对每个断面设定考核目标。刘庄国控断面就是河南、山东两省的跨省界水质监测断面。
2020年，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局四部门印发了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，要求遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式。
之后，作为黄河流域最下游省份的山东主动对接河南，并于2021年5月与其签订黄河流域首份省际横向生态保护补偿协议，以刘庄国控断面水质监测结果为依据，对黄河流域横向生态补偿机制进行探索。
相比其他环保治理类型，河流水生态保护对于上下游地方之间的协作要求特别高。而流域横向生态补偿机制可以通过流域上下游地方政府之间的协商谈判实现利益互补，从而协调和平衡生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系。
“鲁豫有约”版生态补偿协议的特别之处在于引入了“对赌协议”。它不只是单向约定生态保护的受益方要给保护方一定的补偿，还同时约定治理不达标的一方要给“受害方”对等补偿。
如此一来，生态补偿变得更公平，确保了双方权责对等，同时也强化了保护方的生态修复动力和积极性。
为了能“赌”赢这场协议，河南积极开展黄河流域生态环境治理，制定实施了黄河流域水污染物排放标准，加严了水污染物排放指标，对黄河重点支流实施“一河一策”整治，实施了近百个综合整治工程项目，并在流域内率先完成钢铁、水泥等重点行业企业超低排放改造。
以蟒河为例，作为黄河左岸的一条支流，它流经河南济源市、焦作市，于焦作市武陟县注入黄河。济源市生态环境局的监测数据显示，蟒河出境断面南官庄水质2018年以前还是V类、劣V类，经过治理，现在已经能稳定达到Ⅳ类，部分水质指标能达到Ⅲ类。
至于山东，在建立实施黄河流域省际横向补偿机制的同时，还在省内县际建立了全流域横向生态补偿机制。
2021年9月，山东全省301个跨县界断面全部签订横向补偿协议。截至2022年5月底，共兑付县际横向生态补偿资金3.24亿元。其中，下游补偿上游2.17亿元，上游赔偿下游1.07亿元。
补偿金额大幅超出赔偿金额，反映了上游水质整体持续向好。中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩向中国新闻周刊表示，从结果来看，这一“对赌”协议使双方实现了共赢。
他说，一方面，黄河流域的生态环境保护取得显著成效，省内水质和省界断面水质均有明显改善；另一方面，河南省也获得山东省支付的生态补偿资金，实现了经济效益与生态效益的统一，“是对省际流域横向生态补偿方式的创新”。
18省已签跨省生态补偿协议
据了解，流域生态补偿是近年来国内生态保护领域的积极探索。
早在2010年底，财政部、原环保部下拨安徽省5000万元启动资金，将新安江作为全国首个跨省流域水环境补偿试点。
2011年，陕甘两省六市一区人民政府签订《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，而后，一系列流域保护规定相继出台。
2016年12月20日，财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立；到2025年，跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大。
目前，在中央财政的支持下，生态环境部已经协调18个相关省份，签订了13个跨省的流域横向生态补偿协议，其中半数的流域已经完成了至少一轮补偿协议。
这其中，新安江流域已经完成了第三轮的流域补偿工作，目前安徽、浙江两省正在协商协议顺延的事宜。
生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波在生态环境部2022年首场例行新闻发布会上表示，“生态环境部将积极配合财政部，继续支持推进生态保护补偿机制建设，鼓励各地先行先试，推动流域生态保护补偿成为流域绿色发展的一个重要抓手，不断提升流域管理的水平。”
但在推进流域生态补偿机制建设中依然面临不少挑战。
于文轩谈到，我国目前尚未针对生态保护补偿制定专门法，涉及生态保护补偿的法律规定散见于各单行法之中，例如《环境保护法》第34条、《长江保护法》第76条、《森林法》第7条等。这些规定大多为原则性、倡导性、鼓励性规定，缺乏对生态补偿的范围、对象、主体划定、资金来源、补偿标准、资金管理等问题的规定。
近年来，有关部门也针对生态保护补偿出台了一些政策或法律文件，例如《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》、《国家发展改革委、生态环境部、水利部关于推动建立太湖流域生态保护补偿机制的指导意见》、《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》、《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等。
有分析指出，这些文件对于生态保护补偿机制的探索具有重要的推动意义，但其内容多为建议和鼓励，法律效力层级也较低。
于文轩对中国新闻周刊说，目前流域生态保护补偿最常见的方式是资金补偿，即由受益者向受偿者支付相应的货币。这种以货币形式为主的补偿方式，不易保证生态补偿效果的长效性和稳定性，补偿资金到位是否及时也会直接影响实施效果。
同时，一些生态利益难以通过货币金钱进行量化，这也无形中增加了确定科学合理补偿标准的难度。“关于生态保护补偿的途径和程序也缺少明确的规范。”于文轩说。
“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”
如何探索生态补偿模式，因地制宜地建立跨区域的环保治理协作机制一直是各方关注的重点。
张波认为，自流域生态补偿机制实施后，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同能力明显提高，以生态补偿助推上游地区绿色发展的效果也初步显现。
比如，新安江流域设立了全国首个跨省流域绿色发展基金，安徽、浙江两省正在探索共同打造新安江流域绿色产业合作示范区，探索“造血型”生态补偿机制。“不单纯是资金补偿，而且还要通过产业合作，形成一种‘造血型’的生态补偿机制。”张波说。
对于生态补偿的标准，有建议由国家出台统一的补偿标准，张波认为，各地的实际、各个流域的情况千差万别，补偿标准要因地而异。“上下游往往对于执行什么补偿标准还有争议，不大可能用全国统一的标准来化解这个复杂的问题。”
“现在的做法就是从流域上下游比较容易接受的一些点上先作为补偿标准，比如说上下游交接断面的水环境质量目标，是否达到标准；还有上下游水源地的保护，一般是下游比较关心的问题，在水源地的保护方面开展一些补偿。”张波认为，可以先易后难，逐步完善。
为了更好推动横向生态补偿顺利开展，中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣曾建议，用市场机制激发生态保护积极性。
“生态保护补偿制度要实现有效市场和有为政府的更好结合。补偿本身体现了经济成本和收益，不再完全通过政府手段解决生态保护问题，而是通过更加透明、量化的市场机制实施，建立多方补偿机制。”他说。
在于文轩看来，在区域、流域横向生态补偿机制的探索中，可以尝试政策补偿、实物补偿、技术补偿、购买服务、人才培养等方式或组合，实现多种方式协同互补。
与此同时，应注重保护主体与受益主体之间的权利义务界定，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的基本原则，明晰各方主体的权利义务和责任分配，确保权利与义务的统一、受益与补偿的对等，实现多方共赢。
此外，于文轩还强调要发挥立法的引领和推动作用，进一步完善关于补偿对象、补偿方式、补偿途径、补偿标准和考核标准、资金管理等方面的规定。通过立法实现区域、流域间生态利益均衡，并从法律层面推动长效和高效的生态环境治理模式。
“还应加强生态保护补偿资金管理，对于违规挪用或截留补偿资金等行为还应规定法律责任，强化责任追究。”他说。
作者：陈淑莲
