■迟福林
近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，对自由贸易试验区建设工作作出系统部署。
作为中国高水平对外开放的重要门户，海南自贸港建设进入全面制度型开放的新阶段。5月5日，海南省政府召开专题会议，研究部署加紧推进海南自由贸易港核心政策落地有关工作。
适应我国高水平对外开放的战略需求，充分利用海南的地缘优势，以更高水平开放打造面向太平洋、印度洋的重要开放门户，是中央建设海南自由贸易港的战略目标，是国家的重大战略，是海南的历史责任。
核心政策：以打造国家重要开放门户为战略目标的政策需求何在
第一，从打造“重要开放门户”的战略高度把握海南自由贸易港的核心政策。
“零关税、低税率、简税制”是海南自由贸易港政策体系的核心。要在“零关税、低税率、简税制”的基础上，实现资金、人员、货物、信息的自由流通。
此外，海南自由贸易港与自由贸易试验区既有联系又有区别。自由贸易试验区和自由贸易港都是国家高水平对外开放的先行区，担负着先行先试的重大任务。自由贸易试验区要为全国高水平开放提供实践经验，可复制、可推广。例如，《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》提出“以贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来自由便利和数据安全有序流动为重点的政策体系更加完善”。海南自由贸易港作为“最高水平开放形态”，在我国高水平对外开放中具有独特作用，其核心政策是不可复制、不可推广的。
第二，从“零关税”到建立“境内关外”单独关税区。
“境内关外”单独关税区，是指其货物进出的监管、关税及其他税费的征免，均按当地政府颁布的海关法规执行。境外货物进入这些地区，通常不视为进口，无需缴纳进口关税和其他进口环节税费，只有当货物从这些地区进入关内时，才按照进口货物的有关规定办理报关手续，并征收关税和进口环节税。
从海南建省办经济特区初期探索来看，分为以下四个阶段。
第一阶段，1987年10月中央十几个部委领导会集海口，讨论研究海南建省办全国最大经济特区的基本政策，提出把海南推向国际市场，在海南岛的周围设关，把海南从全国统一的关税区体制中划出来，建立“一线放开，二线管住”的第二关税区。
第二阶段，1988年8月底海南省第一次党代会提出，海南特区更“特”的标志是实现人员、资金、物资进出的“三个自由”，实现这“三个自由”的根本出路在于设立第二关税区。
第三阶段，从1989年底到1991年底，海南提出了海南经济特区发展的三种方案。第三种方案即建立特别关税区。
第四阶段，从邓小平1992年初视察南方发表重要谈话至1993年初，海南上下形成建立海南特别关税区的研究、议论热潮。当年8月8日，海南省委、省政府再次向中央呈送《关于建立海南特别关税区的请示》（琼发〔1992〕21号）。
将海南自由贸易港定位为“境内关外”单独关税区具有重大战略意义。建立海南“境内关外”单独关税区，将向世界展示中国开放的决心和改革的勇气，既能保证海南自由贸易港制度的稳定性和可预期性，又能提高针对性，应对外部环境挑战。海南将拥有经济事项的自主权，提高效率，加快海南自由贸易港建设，可以大大增强国内外投资者对海南自由贸易港建设的预期。
建立“境内关外”单独关税区的行动建议如下。一是建议将海南单独关税区纳入《中华人民共和国海南自由贸易港法》。二是分步推进。第一步，实施高水平的“零关税”政策，使“零关税”商品覆盖范围达到99%以上，实现除限制与禁止目录外的商品进出自由便利；第二步，明确在海南自由贸易港实施与我国相对独立的关税体制、税收体制、金融体制等；第三步，明确海南单独关税区地位，明确海南拥有经贸方面的自主权。三是探索出一条具有中国特色的海南自由贸易港发展之路。
重大任务：作为国家重要开放门户，如何成为单边开放的新前沿
以自主开放、单边开放的务实举措实现高水平对外开放的重要突破，是促进区域经济一体化、应对贸易战的“关键一招”，既有重大的战略性，也有相当大的迫切性。作为国家重要开放门户的海南自由贸易港，要努力成为我国单边开放的新前沿。
第一，海南自由贸易港有条件成为我国单边开放的新前沿。
以货物领域的单边开放打造东盟商品进入中国大市场的“大通道”。在全面实施“零关税”政策基础上，支持国内企业在海南自由贸易港及东盟相关地区建立采购中心、加工中心、保税仓储中心等。率先在海南自由贸易港实行rcep原产地完全累积规则。适时将海南自由贸易港加工增值免税的比例由30%下调至20%，由此增强海南自由贸易港在区域产业链供应链中的节点作用。
以投资领域的单边开放打造内地企业投资东盟、中东等新兴市场的“大平台”。建议改变对外直接投资由相关部门联合审批的做法，实行备案制。创新实施ef账户，放宽ef账户准入门槛，进一步提升企业对外投资资金进出便利度。
以服务贸易领域的单边开放拓展区域自由贸易空间。率先取消对日韩、东盟等服务业投资限制，率先全面实施《中欧全面投资协定》。以数字经济、绿色经济为重点深化研发和技术交流合作等。
第二，尽快宣布实施一批单边开放措施。
扩大免签政策。在59国入境免签政策基础上，进一步扩大免签范围。同时，建议将免签入境最长停留时间由30天延长至90天以上。
加快教育领域的单边开放。进一步扩大教育市场开放，形成境外高校独立办学的配套体系，并赋予其充分的办学自主权；支持和允许境外高校在海南自由贸易港范围内自主选择办校地址。以“不求所有、但求所用”的理念制定实施技术移民政策。
在洋浦设立“扩大进口中转仓储中心”，并开展人民币结算业务。例如，对以人民币结算的货物，给予关税减免或通关便利化优惠。
第三，以蓝色经济的单边开放推动实现“合作引领治理”新格局。
建设以油气资源储藏、加工、交易为主题的洋浦自由工业港区。打造面向东盟的海产品进口、中转基地。全面放开面向东盟的海洋旅游。
特殊角色：海南自由贸易港在我国反制美国单边霸凌中的作用何在
作为当今世界最高水平开放形态的海南自由贸易港，要成为国内企业开拓国际市场的总部基地，要成为国内国际市场的联结点，要成为我国制度型开放新高地。封关运作的海南自由贸易港有条件在我国反制美国霸凌行为、坚定推进高水平开放中扮演特殊角色。
第一，打造“两个总部基地”。
何谓“两个总部基地”？一个“总部基地”是国内企业进入国际市场（以东盟为主）投资合作的“总部基地”。另一个“总部基地”是境外企业（以东盟为主）面向中国大市场的“总部基地”。
海南有条件成为企业开拓国际市场的“总部基地”。一是逐步成为企业对外投资的新平台。2024年，海南自由贸易港对外直接投资额全国排名第七；2023年，8.5%的内地企业对东盟的投资通过海南自由贸易港实现。二是“总部基地”建设需要加大力度。2023年底，海南自由贸易港有各类总部企业100家左右，与上海的1000家、香港的1500家、新加坡的4200家相比有较大差距。
支持企业建设“总部基地”的相关政策。一是实行企业对外投资备案制，取消相关部门的某些审批。二是适应对外投资主要涉及批发零售、信息传输、中间品制造等领域，取消对外投资所得免征所得税政策仅限于“旅游业、现代服务业和高新技术产业”等前置条件。三是赋予在海南自贸港注册为总部的企业，自动具有ef账户，便利企业资金进出与贸易投资结算，监管机构重点强化事中事后监管。四是适应企业降低成本、规避风险需求，建立面向中东等地区的离岸仓等。
第二，加快推进服务贸易开放进程。
一是服务贸易已成为链接国内国际市场的重点、焦点。服务型消费市场的联结点。充分利用自由贸易港政策优势，服务于扩大内需的战略需求，在医疗健康、免税购物、文化娱乐、教育培训等服务型消费市场的内外联结中发挥重要作用。特色产业的联结点。重点围绕热带农业、数字经济、蓝色经济、绿色经济等产业发展，打造以东盟为重点的产业联结点。人员往来联结点。放开国际合作交流的相关限制，打造国内与国际人文交流特区。
二是“三大消费回流”是重大任务。做大“留学海南”市场。截至2024年末，海南陵水黎安国际教育创新试验区师生规模5000余人，不足我国出国留学人数的1%。若到2030年，有10%的海外求学在海南实现、人均花费20万元，则将带来160亿元左右的消费规模。建设全球最大免税消费市场。2024年海南离岛免税购物渗透率为17.3%，低于韩国济州岛2019年水平（47%）。初步估算，若到2030年，海南离岛免税购物渗透率达到40%、人均离岛免税购物达到1万元，免税店销售额将达到2400亿元人民币，有望成为世界上规模第一的免税市场。做大中高端医疗市场。2022年，我国海外就医规模约为120万人次，同比增长15%。若按此增速测算，2030年我国海外就医规模将突破250万人次。若到2030年，有50%的海外就医在海南实现（约120万人次）、人均医疗花费30万元，则将带来3600亿元左右的消费规模。
三是推动服务贸易高水平开放。制定实施10项左右的跨境服务贸易负面清单。争取到2030年，将海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单限制措施缩减至10项左右，基本达到cptpp中服务贸易最高开放水平（新西兰、澳大利亚）。扩大数据跨境流动“负面清单”。在现有“深海、航天、种业、旅游、免税商品零售”五大行业基础上，尽快向服务业全行业拓展。探索适应服务贸易发展的金融政策创新。
第三，加快打造制度型开放新高地。
一是加快打造制度型开放新高地的行动目标。按照2030年全面对标的目标要求形成时间表与路线图，增强内外企业预期。对标香港、新加坡形成高度开放的市场准入规则体系，逐步实现负面清单外市场准入“无审批”。
二是实现制度型开放的创新突破。允许外资企业在商事领域自主选择法律适用。在劳工等敏感领域开展实质性探索。根据世界贸易组织（wto）统计，截至2023年底，各国签订的357份区域性自贸协定中，包括劳工条款的自贸协定占31.7%；其中，南南国家之间签订此类协定的比例已达到1/4左右。
三是以制度型开放促进制度性变革的重要任务。以行政体制改革打造专业高效的政务环境。以监管体制改革为重点打造公开公平的市场环境。以立法与司法体制改革形成加快打造制度型开放新高地的法治环境。
［作者系中国（海南）改革发展研究院院长］
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