民生智庫 | 兩會話民生：中國城市更新行動實踐的全景把脈

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人民是城市的主人，中國式現代化，不只是「物」的現代化，更是「人」的現代化，作為統籌民生保障與城市發展的戰略紐帶，城市更新在推動居住品質優化與城市面貌重塑方面發揮著至關重要的作用。經過近五年的實踐探索，城市更新的城市發展戰略作用日益凸顯。當前正值深化實施城市更新戰略的關鍵階段，需著力構建更精準、可持續的推進機制。民生智庫系統梳理了五年來城市更新的兩會熱議焦點，結合實踐特徵分析，以及2025年重點省市城市更新的任務要點，從全周期精細化治理視角提出發展建議，以期為科學把握工作脈絡、有序推進任務落實提供參考。

關鍵詞：城市更新、城市體檢、民生短板、城市品質

作

民生智庫城市治理研究中心

畢曉佳

者

《2021年國務院政府工作報告》首次提出「實施城市更新行動」；《2022年國務院政府工作報告》提出「有序實施城市更新行動」的階段性部署；《2025年國務院政府工作報告》進一步明確「穩步實施城市更新行動」，從有序實施到穩步實施，強調了可持續性和質效升級的行動重心，城市更新正在從單一改造轉向綜合治理，進入了全周期精細化治理的高質量發展新階段。

一、兩會代表委員

關於城市更新的熱議焦點回顧

（一）2021年焦點：政府主導、試點探索

2021年，「城市更新」首次作為國家戰略提出，代表提議出台城市更新立法，明確政府、市場、居民的權責邊界，建議建立「更新項目負面清單」，禁止大拆大建。針對老舊小區改造機制，代表提出「財政資金+居民眾籌+市場化融資」三方分擔機制，建議允許提取住房公積金用於加裝電梯，通過工作機制改革，解決產權糾紛、資金籌措等核心問題。

（二）2022年焦點：城市韌性、數字化治理、資金機制

圍繞城市更新中的房屋安全與基礎設施升級，建議強制排查20年以上建築外牆安全隱患，全面加強城市危房排查治理、建築外牆安全管理，完善老舊小區配套設施，同時提議建立地下管網數字化檔案，實現「一網統管」，推進地下管網、燃氣管道等「城市生命線」改造。在更新資金可持續性方面，建議發行「城市更新專項債」，期限延長至30年，提出設立國家級城市更新基金，吸引險資參與。

（三）2023年焦點：社會資本參與、歷史保護

市場參與機制創新是城市更新的關鍵點，圍繞引入社會資本參與，建議允許企業通過「容積率獎勵」平衡更新成本，相關提議要求簡化老舊小區改造審批流程至30個工作日。同時，呼籲建立城市更新大數據平台，公開項目全流程信息。在歷史文化傳承方面，提議歷史街區更新需保留70%原住民，並建議將非遺傳承人納入更新項目評審委員會。

（四）2024年焦點：城中村改造、綠色低碳

隨著大規模城中村改造啟動，建議進一步規範城中村改造，「先安置後拆除」，安置房比例不低於60%。建議將城中村改造納入保障性住房體系。綠色低碳更新也成為熱議焦點，提議對使用光伏幕牆的更新項目減免稅費，建議更新項目強制達到綠色建築標準，推動存量建築節能改造。

（五）2025年焦點：長期性資金、投融資模式

圍繞形成可持續的城市更新模式，建議設立城市更新基金，整合保險、社保基金、住房公積金、銀行理財、私募投資基金、信託資金等長期性資金參與城市基礎設施更新改造。提議分類構建可持續的城市更新投融資模式，完善城市更新配套政策法規，為城市更新提供可持續發展模式。

二、五年來

城市更新行動的實踐特徵

（一）更新體系集成式深化

實踐中城市更新形成了擴面協同和多領域滲透，在空間再生產中重構城市發展的底層邏輯。一是從項目導向轉向系統治理，碎片化項目逐步化零為整，突破傳統更新中「頭痛醫頭」的困局，如通過工業遺存與生態修復系統集成，帶動區域能級整體提升。二是從房地產開發轉向民生改善，重點向老舊小區改造、基礎設施建設等民生痛點傾斜，如舊改中保障性住房配建比例的提升，直接惠及中低收入家庭。三是從政府主導轉向多元共治，構建政府引導、市場運作、社會協同的多元共治生態，如採取「居民自治+專業運營」模式，使居民訴求採納率和社會資本參與度實現雙提升。

（二）民生導向持續強化

聚焦民生短板拓展功能，城市更新的實施路徑更加清晰。老舊小區改造內容從基礎性的管網、電梯等擴展到提升適老化、智慧化，以及不斷完善的社區養老、托育設施，並在更新實踐中探索將顯性工程與地下管網、社區治理等隱性工程一體統籌。2023年，住建部發布《關於全面開展城市體檢工作的指導意見》（建科〔2023〕75號），要求一體化推進城市體檢與城市更新工作，將查找急難愁盼問題短板工作前置，明確了「先體檢、後更新」原則。2024年，提出「平急兩用」公共基礎設施更新，重點改造體育場館、賓館酒店等空間，實現應急避難與日常功能融合。

（三）市場動能持續激活

在資金籌措和土地利用核心環節，政府積極推動市場力量深度介入城市更新，將可持續性與創新性置於突出位置，推動城市更新由「成本中心」向「價值引擎」轉變。產權機制上，根據發展需求，對產權規則進行細化重構，進一步明確不同主體使用權益。金融支持上，聚焦城市更新項目往往具有投資規模大、建設周期長、資金回收慢等特點，探索規模化運用專項債券。此外，輕資產運營及數據資產化運營機制也提供了靈活的價值創造力。

（四）歷史文化保護再生

針對城市更新中可能存在的大拆大建、拆真建假、以假亂真等破壞歷史城區和歷史文化街區的問題，2021年，住建部出台《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），明確「歷史建築不得拆除」「拆除建築面積率≤20%」等硬性指標。2023年，住建部在《關於紮實有序推進城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號）中明確了城市更新底線要求。各地也在實踐中積極探索「文化+商業」融合模式，以及小尺度改造保留社區文脈的「微更新」模式，通過對本土歷史文化的解析，持續推動歷史文化遺存在城市更新中實現從「保下來」到「活起來」的價值升維。

三、2025年重點省市

城市更新任務要點梳理

（一）共性核心任務

1．老舊小區與城中村改造

幾乎所有省市均提及老舊小區綜合整治，涉及建築修繕、加裝電梯、適老化設施、物業管理覆蓋等，絕大多數省市有明確的量化目標。例如，北京實施500個老舊小區綜合整治，治理背街小巷1100條，改造提升老舊廠房40處。同時，多地推進城中村改造項目，重點解決居住環境、安全隱患及功能配套問題，如上海啟動25個城中村改造項目。

2．基礎設施更新與韌性提升

開展燃氣、供水、排水等老舊管線地下管網改造也是各地城市更新的重要任務，並明確改造里程目標。安徽將更新改造城市地下管網4500公里，四川將更新改造燃氣、供排水等老化管道6000公里以上，遼寧將改造老舊管網4600公里等。山西、江蘇、江西、湖南等多地提出加強供水、供電、通信、防洪排澇等城市生命線安全監測與韌性建設。

3．綠色發展與建築升級

廣東、江西、遼寧等地明確發展綠色建築、裝配式建築及模塊化建築，推廣綠色建築，降低能耗並提升建設標準。山西、安徽等地強調修復城市生態系統，推動生產、生活、生態空間協同發展，低碳更新。

4．歷史文化保護與特色更新

河北、遼寧、上海等地強調保護利用歷史文化名城名鎮名村，修復老建築、老街巷，保留城市記憶，如外灘「第二立面」。天津、廣東等地提出結合區域特色打造主題園區或產業聚合區，以特色化更新提升業態品質。

5．公共服務與社區功能完善

山西、廣西、河南等地推動完整社區試點，完善教育、醫療、養老等嵌入式服務設施，建設「一刻鐘便民生活圈」。廣西、河南、青海等地加強社區無障礙環境與適老化設施建設，如加裝電梯、優化公共空間。

（二）機制建設重點

1．政策工具持續創新

多地探索可持續更新模式，破解資金與產權制約。北京完善土地混合開發利用和產業用地到期續期政策，通過靈活用地政策吸引多元投資主體。上海優化更新成本管控機制，探索老舊建築更新標準與資金平衡模式，提升項目經濟可行性。天津完善低效用地盤活政策，針對低效園區、商圈等更新項目，出台規劃、土地、產權、債權、金融等「一攬子」政策工具，降低社會資本參與門檻。

2．深化政企協同合作

深化探索市場化合作，引入社會資本參與存量資源盤活，天津、江西推廣「市場化合作」模式，通過政府引導、企業主導的協作機制，鼓勵社會資本參與存量資源盤活，如老舊廠房、低效樓宇改造。安徽推行「策劃+融資+運營」一體化模式，整合社會資本從項目策划到運營的全周期參與，實現資金閉環和可持續回報。廣東、青海引導企業通過綠色建築、智能建造等新業態參與更新，以產業升級吸引市場化投資。

3．拓寬多元化融資渠道

福建、海南通過保障性住房、租賃補貼等政策性金融工具，聯動住房保障與城市更新資金需求。山東、甘肅爭取國家試點政策支持，探索專項債、REITs等融資工具，拓寬長期資金渠道。遼寧盤活閑置建設用地、商務樓宇等資產，以資產證券化、產權置換等方式撬動社會資本。

4．健全風險分擔模式

江西建立省市縣多層級城市更新項目庫，通過項目打包、收益統籌等方式提升融資吸引力。河南、湖北結合大數據技術優化項目風險評估，推動金融機構開發適配更新項目的定製化金融產品。西藏、黑龍江爭取中央財政轉移支付與地方配套資金協同，降低邊疆及欠發達地區更新項目的融資風險。

5．片區統籌與收益平衡

上海、天津以「片區更新」為單位，如上海桃浦、天津柳林街區，整合區域內土地增值收益和產業升級紅利，實現跨項目資金平衡。浙江、湖南推動「全域數字化轉型」與更新項目聯動，通過智慧城市運營收益反哺更新投入，如數據服務、資源管理。安徽強調「投入產出良性循環」，通過公共設施配套提升周邊土地價值，形成「以商補公」的資金循環模式。

6．推動精細化更新

江西構建「省市縣多層級城市更新項目庫」，通過體檢成果分級分類匹配更新優先順序，系統治理「城市病」，推動更新項目精準施策。遼寧將城市體檢納入城市精細化管理體系，結合大數據技術常態化監測交通擁堵、內澇、設施老化等問題。山西、青海建立「城市體檢與城市更新一體化推進」機制，將體檢結果直接轉化為更新項目清單，實現「查病－治病－防病」閉環。山西、安徽將生態系統修復、綠色空間覆蓋率等指標納入體檢，推動生產、生活、生態空間協同優化。江西、湖南重點開展城市生命線安全體檢，排查管網老化、內澇風險等隱患。四川、甘肅針對「城市裡子」工程進行專項體檢，如地下管網、老舊危房，優先治理隱蔽性風險。

四、智庫建議

（一）重新定位城市更新的內核與邊界

從單純的改造升級轉向系統性集成，城市更新是推動現代化城市建設的重要抓手，更是推動城市治理現代化的重要戰略。

一是做好更新過程快響應。「把最好的資源留給人民」「用最優的供給服務人民」，需要更具體地回應人民群眾的急難愁盼，更加關注人民群眾期盼幸福生活的訴求變化，將滿足居民的需求作為城市更新的核心目標，通過系統的方法解決城市發展中的各種問題，不僅僅是改善城市的硬體設施，更要實現城市的社會服務提升和經濟結構的優化。

二是做活更新內容高集成。聚焦城市更新全域統籌、系統治理的特徵，整合規劃、住建、文化、產業等部門的發展需求，打破行政壁壘，開展跨領域功能集成，推動「空間+產業+社會+文化」四位一體融合，避免單一維度改造。在基礎設施建設、產業布局、公共服務等方面形成多體系有機融合，擴大城市更新的輻射範圍和影響力。

三是做實更新模式強協同。加強統籌更新計劃，建立跨部門協同的「城市更新聯席會議制度」，布局相鄰區域、立體空間的擴面協同開發。探索「飛地更新」模式、邊界區域的協同更新，推動跨區域的資源調配與利益共享，實現優勢互補。依託數字化技術整合地理信息、人口數據、產業分布等實時動態數據，輔助更新場景協同。

（二）構建行之有效的社會參與機制

以市場化方式去推進城市更新，增進利益共識，激活社會協同的深層動力，構建多方共贏的生態圈。

一是政府積極引導。政府要加速適應從「大包大攬」到「精準導航」的角色轉變，搭建多方參與的協同平台，在文化保護、社會公平等底線問題上建立剛性底線，在開發強度、業態選擇等領域保留彈性空間，激發多元參與主體創新的多樣性。建立健全政策協調機制，避免不同政策之間的衝突和矛盾，保持對城市更新方向的戰略把控的同時，充分釋放市場活力與社會創造力。

二是企業精細主導。引導企業建立差異化競爭優勢，摒棄趕「拆建潮」的粗放思路，轉向「精準投資－文化賦能－社群共生－持續收益」的精細化主導思路。探索階梯式分配機制，強化更新後的增值收益共享。建立城市更新全要素資源池，打通政企數據，有條件共享多維數據，提升企業精準捕捉與轉化需求的能力，實現更為精準的業態選配、招商策劃。健全空間運維參與機制，推動企業深度參與社區營造，挖掘空間在地附加值。

三是居民全過程參與和監督。強化城市更新宣傳引導機制，培育專業力量引導居民充分運用知情權，增強居民的「共同締造」參與意識，推動居民合理精準表達需求。建立參與式診斷機制，藉助專業指導，帶動居民積極有序參與城市更新全過程跟蹤。健全實質性的協商議事機制，解決居民關切的重大利益事項，推動分層決策，實現城市更新「實施效率」與「群眾獲得感」的雙重提升。

（三）健全城市更新成果的長效保持機制

以城市體檢為起點，聚焦「改後失管」問題，推動城市更新從「機械式配合」到「有機共生」的質變跨越，確保更新成果長效可持續。

一是明確牽頭主體與協同分工邏輯。根據更新項目的戰略定位選擇牽頭部門，創新協同主體分工機制，明確主協部門責任比例，動態調整權責清單，確保事權財權對應，實施聯合考核。針對跨領域或跨區域更新項目，探索功能型管委會模式，賦予協同審批、資金統籌等特殊授權，打包關聯事項提升協同效率。

二是推動城市更新與日常管理的深度統籌。一方面，緊密貼合城市精細化管理工作要求，結合特定領域建設發展剛需，開展深度專項體檢，集中解決突出問題；另一方面，充分借鑒城市管理工作中的成熟經驗，聚焦常態管理開展管理效能評估，同步加強與規劃、建設、管理和運營等各相關單位在管理效能評估結果信息方面的交流與共享，形成協同互饋的工作格局。

三是建立全周期績效評價體系。事前針對資金籌措方案開展可行性評價，重點評估資金渠道的合規性，如專項債額度匹配度、社會資本退出機制合理性，從源頭上保障城市更新項目資金的穩定與安全。事中建立城市更新資金動態績效運行監控機制，依託數字化平台，跟蹤資金撥付進度與城市更新項目產出匹配度，及時地調整資金使用策略。事後運用成本效益分析法與多維度指標，對城市更新的資金效益進行綜合評估，如投資回報率、社會滿意度。全面衡量城市更新項目資金投入所產生的經濟與社會效益，不斷提升城市更新工作的質量與成效。

END

內容編輯 | 連雪紅

文字校對 | 孫昊冉

編 審 | 王東華

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原標題：《民生智庫 | 兩會話民生：中國城市更新行動實踐的全景把脈》

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來源：北京民生智庫

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