失效的政治制衡法：從戒嚴鬧劇中看韓國的政治體制
分類：國際
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作者 / 楓天
尹錫悅的戒嚴鬧劇雖然僅有短短的六個小時，但所帶來的政治連鎖反應卻延宕至今。在這一個月中，我們看到了韓國的各色政治人物在戒煙問題上的反覆博弈，如何利用憲法所留下的空白進行對己方有利地解讀與闡釋。韓國政治體制中最重要的三個機構——國會、總統與憲法法院的職權與政治制衡機制也因為戒嚴而被擺到了檯面之上。縱使漢江確不會倒流，戒嚴這種極端之事也確被迅速地挫敗，但我們也必須要承認——第六共和國的憲法與政治體制遭受了前所未有的考驗。而事實也證明，在面對三大主要國家機關的政治衝突時，它並沒有構建出一個完善的制衡機制，以至於這一鬧劇延宕至今，還很難讓人看到有所緩解的趨勢。許多觀察者和評論家其實早在戒嚴鬧劇初期，就注意到了國會與總統兩大國家機關之間的政治制衡失效問題。然而，筆者在本文中想要提出的觀點則是——韓國的政治體制問題在於其六共憲法所設計的政治制衡機制本身便是極其極端且不合理的，它的所有政治權力都被細分為了三部分並均等地分配給了三大國家機關，使任何一個國家機關都沒辦法掌握任何一項完整的政治權力。這種三方都毫無「保留機制」的政治制衡法從誕生那天起就註定會崩潰，倒不如說能夠平穩運行到2024年才暴露出如此大的問題，已然是一個「政治奇蹟」了。我們不妨先從事件的主角總統說起，韓國總統素來被學界稱為是「帝王式的總統」，和北方的最高領導者們一樣有著「太陽」的美譽。總統擁有幾乎完全不受限制的行政權與人事任命權（除國務總理需要經過國會同意以外，其餘國務委員的任命都不需要經過國會同意），還在實際上擁有預算的編製權（憲法規定每年的預算由政府制定，國會只擁有審議權）。除此以外，總統還擁有一定的立法權（可以提出，否定法案）和宣布戒嚴的權力。因此，在一般情況下，韓國確乎是「天無二日」的，總統確實在韓國政治體制下擁有著至尊無上的地位。但是，擁有這種「超級權力」的總統，在六共憲法中卻不能稱得上一個「超級機關」，因為在憲法上，總統並沒有掌握任何一個國政中的完整權力——總統是有幾乎無限的人事任命權，但國會卻擁有除總統外過半即可彈劾的權力；總統是實際擁有預算編製權，但卻沒有預算的審議權；總統確實也有一定的立法權力，但韓國總統卻偏偏沒有解散立法機關重新選舉的權力，這使得總統在自己政黨處於少數席位時是完全無可奈何的；哪怕連特赦權，總統也必須經過國會同意才生效。總統看似擁有著「近乎無限」的權力，但事實上所有的權力都只是一個完整政治權力的一部分。當總統與其他兩大機關發生激烈衝突時，這種政治制衡法非但沒有起到權力制衡的效果，反而還成為了死結的一部分，使衝突變得愈發激烈了。而對於現在「不可一世」的國會而言，又何嘗不是如此呢？國會擁有立法權，卻要受到總統的掣肘；國會擁有預算的審議權，卻不能進行預算的編製；國會可以審查國務總理，卻不能審查國務委員；國會有廣泛的彈劾權力，卻唯獨沒有倒閣的權力，同時，國會的彈劾權力還要受到憲法法院的制約，如果憲法法院裁定彈劾罪名不成立，這個公職人員便會即刻恢復權力。儘管和其他總統制半總統制國家的立法機關比較，韓國國會也稱得上一個「超級國會」了——最高司法機關法官的直接任命權，對公職人員的彈劾權、特赦同意權、預算審議權、條約同意權等等。但問題也如前面的總統一般，國會並沒有完整地掌握任何一個政治權力，而只是掌握了某個政治權力的其中一部分。憲法法院作為韓國政治體制中的「達摩克利斯之劍」，在其體制正常運行時具有超然的地位，但它同樣在政治體制中沒有掌握任何一個政治權力——它只有彈劾的審判權，卻不能自主發起對公職人員的調查與追訴；它在政治運行上是一個中立性機構，但其中的大部分法官卻由總統和國會進行提名，並由總統進行任命。它既不同於藍本的德國的憲法法院，根本不負責對官員的彈劾與政黨解散等政治事務；也不同於美國最高法院在彈劾過程中只充當主持人的角色而非審判官的角色。六共的憲法設計者或許想讓憲法法院成為政治衝突的最終裁決者，在民主主義與立憲主義中選擇了立憲主義。但事實卻是憲法法院反而因為介入政治衝突而喪失了其神聖性，成為了總統與國會衝突中的一部分，其裁決的神聖性也因此受到了質疑，並由此對整個六共的憲法秩序都造成了衝擊。本周上演的「逮捕尹錫悅」的大戲便是憲法法院「無能」的一個重要表現——總統不能因內亂罪而豁免，但憲法法院卻沒有審理內亂罪的刑事許可權，而普通司法系統卻又被排除在憲法行政體制之外，使得逮捕令變成了一張廢紙的同時，韓國的憲法與司法體系也再一次受到了巨大的衝擊。那麼，一個正常的政治制衡法應當是如何運作的呢？筆者認為，其關鍵在於政治體制中的每個主體都能夠擁有一個完整的政治權力，並盡量減少其在其他政治權力中的干涉權。若如此，其一，政治體制中的各個主體都會「擺正」自我的位置，形成正確的政治權力認知，避免對其權力的過度使用，導致國政的整體癱瘓；其二，完整的政治權力為政治的妥協與利益的交換提供了權力資本，也避免了糾纏不清，陷入死結的情況發生；最後，完整的政治權力也有利於推進政治事務的發展，提升行政的效率，減少政治內耗。回過頭來說，正如一開始的觀點所言，六共憲法的政治體制設計最大問題便是，讓三大機關都變成了涉及政治權力方方面面的「超級機關」，卻都沒能讓其掌握獨有的政治權力，這種制衡機制本身便是一個炸藥桶，只是最後點燃引線的人是尹錫悅罷了。儘管如今的劇情已經演到了「逮捕尹錫悅」的橋段，但尹錫悅卻仍然沒有任何「繳械投降」的打算。這位前檢察總長，八次挑戰司法考試的「內亂魁首」已經通過自己的親身經歷，為我們找出了「緊急戒嚴是否是總統個人權力」「公檢法部門哪個有許可權調查總統犯內亂罪的職權」「總統是否有權擱置或有選擇性的任命國會提名的憲法法院法官」等等一系列的具有憲法學意義的韓國法律bug。在接下來的日子裡，他還會帶領他的豪華律師團為我們找出哪些bug呢？這或許是尹大統領在他最後的政治生涯里能為學術和政治界所作出的最大貢獻了。正如鮮美無比的丹東草莓也要在天時地利人和之下才能結出飽滿果實，銷往全國，遇到極端天氣情況也會無可奈何；六共憲法或許也只能在經濟發展政清人和時才能被奉為圭臬，平穩運行，遇到戒嚴鬧劇也只有一聲嘆息了吧。
