南京市寧雙路，一家科技公司打出的「數據力是第一推動力」標語。（視覺中國|供圖）
「各個局的自主性很強，願意給你某些數據就給，不願意給就說上級部門規定不能給。」林玲是西南地區某國企智算中心的工作人員，經常需要跨部門調取數據，但總是遇到類似問題。
前述「共享難題」有望解決。2025年6月3日，國務院對外公布《政務數據共享條例》（以下簡稱「共享條例」），其將於2025年8月1日起施行。
共享條例首次以行政法規的形式明確了政務數據共享的相關內容，明確實行統一目錄管理，建立政務數據共享標準體系，推進政務數據共享工作標準化、規範化。
從立法的角度來看，北京交通大學特聘教授張向宏認為，共享條例的出台「具有里程碑的意義」。
張向宏告訴南方周末記者，目前在數據安全和發展統籌方面，有三部法律、兩部條例與數據安全相關，但沒有一部專門的法律或條例是促進數據共享、開放、運營的，「我們不能只有強調安全的法律，沒有促進發展的法律。」
目錄統一"非常關鍵"
政務數據共享，首先要解決收集難題。林玲最常遇到的問題是，同一個數據，不同的部門統計標準不一樣，呈現結果也不一樣。
比如人口數據，公安系統只針對特定時段、查看某個限定區域內的實時人流數據，以提前預防人員疏散、避免發生踩踏事件。但對於旅遊部門，他們想掌握的是遊客的性別、年齡段、駐留景點人數排名及時長排名、消費額度階梯等等，幫助分析本地旅遊業態。
實踐中，不同部門多次要求報送，不僅會造成數據的重複填報，還會加重基層負擔。
在林玲所在的地區，企業每年會在多個系統填報數據。比如，一家企業既是高新技術企業，又是規上企業，就需要每年在企業信用信息公示系統（稅務局）、火炬高技術系統（工信部）、統計雲聯網直報系統（國家統計局）分別填寫企業相關信息，其中一些信息為重複統計。
林玲收到過一份由國家發展改革委、工業和信息化部和國家數據局三部門聯合下發的算力統計文件。結果，同一個數據，她向3個部門提交了3次。
《新華每日電訊》報道了一個更「極端」的例子：居民身份證號碼甚至有6種填寫方法——有的要求填寫完整，有的要求隱藏中間6位數，有的要求隱藏最後8位數等。
某縣小學三年級的年級主任在接受採訪時介紹，以前不同部門要求報送學生出生年月日，有的要求數字用斜杠隔開，有的要求用點隔開，有一次手工重新調整了近百人的表格。達不到報表要求，就得重做。「有時為了一個標點，反覆折騰」。
林玲告訴南方周末記者，從技術手段上來說，前述數據統計要求的細節差異，可能在於資料庫的限制，「表格統計之後導入庫，沒有按欄位來的話就無法入庫」。
她補充：「這個取決於開發者的設計，一般來說會採取兼容方式。比如2023-02-02、2023/02/02、2023年2月2日，都可以讀取入庫，行成一個統一規則2023/02/02。」
在中國人民大學國家治理工程學院數字中國與數據事業研究所所長、信息資源管理學院副教授周文泓看來，不同部門、不同地區、不同層級的政務數據內容、形式或運行系統等要素的差異，也會給政務數據共享帶來一定的阻力。
「例如，數據格式有區別或數據質量有差異，不同部門在對接時成本就比較高。」周文泓解釋，即便是技術問題，需要調整的也不只是技術策略，還需要增加人工工作量和經費投入。而在實踐中，往往到了這個環節，一些部門就會開始考慮：「我為什麼要做這件事？」
數據法律專家袁立志亦認為，經濟成本的限制會給政務數據共享帶來困難。
袁立志介紹，數據標準不統一，會導致原始數據質量參差不齊，倘若想要進一步利用這些數據，就需要經過初步的數據清洗和加工整理。而這些工作，都需要有人「真金白銀地投入資源去做」。
「政務數據的共享，總體上來說，能提高國家和社會運轉的效率，它是有收益的。但從局部來看，它一定是有成本的。那這些成本由誰來承擔？承擔成本的部門能不能享受收益？」在袁立志看來，「當付出和收益不成比例時，就會出現問題。」
數據統計上的細節差異，今後可以通過目錄管理的方式解決。共享條例明確，政務數據實行統一目錄管理。政務數據目錄應當明確數據目錄名稱、數據項、提供單位、數據格式、數據更新頻率以及共享屬性、共享方式、使用條件、數據分類分級等信息。
董學耕曾任原海南省大數據管理局（2024年已更名為海南省大數據管理中心）局長，在他看來，共享條例特彆強調目錄的統一「是非常關鍵的內容」，目錄相當於元數據體系，這不僅有利於數據提供部門收集數據，也有利於數據需求部門根據條件篩選自己需要的數據。
風險和悖論
當基礎數據收集的問題解決後，影響共享的因素則遠遠超過了技術範疇，更多的與行政管理體制和既有的權責劃分標準有關。
林玲介紹，比如a部門的某項業務需要使用b部門擁有的某些數據，當數據不在一網統管的資料庫內時，大部分時候至少需要經過「前期溝通、去函申請、回函、獲得數據」等程序。而在前述程序的每一個環節，都有可能發生意外，導致工作難以繼續。
面對此前存在的政務數據共享難題，國家信息化專家諮詢委員會委員、中共中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱覺得「各部門共享的動力都不大」，「因為拿出去共享是有風險的，比如出現數據泄密、安全問題等。」
在張向宏看來，部門共享數據的動力不足，也是因為現行法律法規對數據流動的規定「特別嚴苛」。
《政務數據共享條例》出台前，關於數據的法律法規主要集中在網路安全法、個人信息保護法、數據安全法、《關鍵信息基礎設施安全保護條例》《網路數據安全管理條例》（以下簡稱「三法律兩條例」）。按照「三法律兩條例」的規定，數據安全的主體責任可以概括為「誰提供誰負責，誰使用誰負責，誰管理誰負責」。
「理論上，你把數據提供出去，無論是共享、開放，還是運營，只要下游出了問題，提供數據的部門就是要承擔法律責任的，所以大家下意識都是『不能提供』。」張向宏說。
「以前我們覺得，如果大家都意識到數據的價值了，那共享起來肯定方便。但實際上，大家如果發現數據有價值，也會想：『我為什麼要共享』？」在調研中，周文泓發現，這彷彿是一個無解的悖論。
「流動難」不僅存在於同級的不同部門，也存在同系統內的上下級之間。周文泓在調研中就遇到過類似情況。
他舉例，比如社保數據依託基層業務實現收集，但可能是在省級層面部署系統。換言之，市級層面可用這個系統辦事，但對數據的管控與應用許可權不足，當市裡想要利用這些社保數據做一些創新服務時，就需要再向省級部門申請，「但上級部門不一定批複」。
「不僅從下往上的數據彙集有問題，從上往下的數據迴流也存在障礙。」周文泓曾在調研中遇到過這樣的情況，某地級市一名市委常委，向省級主管部門申請迴流某項數據，但「協商不來」。
作為在政務數據共享過程中產生的具體需求，在周文泓的印象里，此前關於數據迴流的規定並不多。
即將開始施行的共享條例明確，在確保政務數據安全的前提下，上級部門要「及時、完整迴流業務信息系統收集和產生的下級政府行政區域內的政務數據」。
不過，周文泓亦表示，共享條例給予了數據迴流「安全」的要求，但卻沒有對安全要求有較為明確的界定，也就造成在實際運用不同地方、行業、場景中難以有統一、標準的框架來把握安全要求。
2022年3月17日，江西省贛州市蓉江新區贛南數據湖示範中心，工作人員在檢測數據運行機櫃和處理器。（視覺中國|供圖）
最難的「有條件共享」
林玲發現，擁有數據的部門，有「強勢」「弱勢」之分。比如，稅務部門的數據就是「比較難要的」。
也有部分數據是相對比較容易得到的，這和"人"有關。「如果是『一號工程』和『一把手』抓的項目需要數據，大概率是不會被拒絕的。」林玲說，此外，還要看兩個部門之間領導的關係。
不過，要想實現更大範圍、更高效的政務數據共享，則必須依賴於制度化、高效力的政策法規。
一般而言，政務信息資源可以按共享類型分為無條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型。2016年9月，國務院印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》明確，政務信息資源共享應遵循「以共享為原則，不共享為例外」「凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據」。
董學耕表示，此前政務數據共享最突出的矛盾，就是「有條件的共享」中「條件」的自由裁量權在部門手中。他解釋，一些部門規章或規範性文件，成了部門拒絕共享數據的理由。
作為較早探索政務數據共享的地區，海南省政府在2018年5月印發的《海南省公共信息資源管理辦法》（以下簡稱「海南管理辦法」）中，作了一些制度化探索。
出台海南管理辦法時，海南省組織信息化主管部門會同保密部門、編製部門、法制部門等，確定了政務信息共享的負面清單，對依法不予共享和有條件共享的信息納入負面清單；除負面清單明確的信息外，各單位應無條件對其他單位提供共享信息。
負面清單的確定不是一件容易的事，涉及多部門的拉扯。董學耕記得，比如，關於郵政數據是否納入負面清單不予共享，就經過多次討論。
郵政部門的意見是，郵政法規定了「公民的通信自由和通信秘密受法律保護」。因此，郵政涉及的相關數據要納入負面清單，不予共享。
大家對「通信內容屬於個人隱私，受法律保護」沒有異議。有爭議的是，快遞或者包裹的物流信息，如收發地址是否也屬於「通信自由」的範疇？
董學耕一再強調，「共享」並不意味著向全世界廣而告之，他們也會審核對數據有需求的部門的資質：比如，為什麼需要這個數據？具體的使用環節和應用場景是什麼？比如快遞物流信息，「你總得將收發地址等信息共享給快遞各環節的工作人員吧。」
經過數據部門和業務部門「多輪博弈、反覆爭議、互相說服」後，最終，郵政數據成為「有條件的共享」數據。
管理辦法出台後，海南在後續的執行過程中，還做了諸多「向前的探索」，比如「秒審」機制。
董學耕介紹，有些數據是「有條件共享」，但"條件"不能是自由裁量的結果。「得把條件說出來，並且能結構化，能夠機器識別。」這樣只要滿足條件，系統就能自動識別，數據就可以實現瞬間共享。
2019年9月，海南省人大常委會審議通過的《海南省大數據開發應用條例》進一步明確，公民、法人和其他組織可以申請獲取有條件開放的政務信息資源。政務部門應當自受理之日起5個工作日內向申請者開放所需數據，不同意開放的，應當說明理由並提供依據。
剛剛出台的共享條例也明確，對屬於不予共享類的政務數據，政府部門應當在政務數據目錄中列明理由，並明確相應的法律、行政法規以及國務院決定依據。這也意味著，部門規章和地方立法，不能再成為部門拒絕共享的理由。
在海南的經驗里，由數據共享延伸而來的，還有針對部門的諸多考核，比如秒審率。 對於一些考核表現不好的部門，在省領導主持的會議上，部門領導還需要作表態發言。
「這個機制其實是為了督促各單位比學趕超，而不是要讓人難堪。我們往往在會前就告訴相應單位的領導，你這塊滯後了，趕緊抓一抓把指標提上來吧，提上來以後就不用作表態發言了。」董學耕說，大概三四個月後，各部門數據共享的意識就非常強了。目前，海南全省的數據共享「秒審」率已經達到58.42%。
剛通過的共享條例亦對數據答覆時間作出了明確。其規定，無條件共享和有條件共享的政務數據答覆時間分別為1個工作日和10個工作日；因特殊原因需要延長答覆期限的，最長不得超過10個工作日。
在董學耕看來，這是對於政務數據答覆時間的「底線要求」，顧及了全國不同地區政務數據發展的差異。而條例中的「鼓勵」條款，則為海南的「秒審」提供了依據。
「只是起點」
各級政府部門極力推進共享工作，背後和政務數據的高價值有關。2019年召開的十九屆四中全會首次將數據列為繼土地、勞動力、資本、技術後的第五大生產要素。
此後，關於數據的立法開始加速推進。具體到政務數據，在共享條例通過前，除了中央層面的「三法律兩條例」，地方亦有諸多立法嘗試。不過，各地從「政務數據」的定義到相關法規名稱、立法體例等，都有差異。
其中，《山東省電子政務和政務數據管理辦法》將政務數據的收集、管理主體限定為 「各級行政機關」，《貴州省政府數據共享開放條例》限定的主體為「各級政府部門」，《安徽省政務數據資源管理辦法》《河北省政務數據共享應用管理辦法》和即將開始施行的共享條例，限定的主體則為「政府部門和法律法規授權具有管理公共事務職能的組織」。
數據的內涵和外延，各地也不盡相同，這從名稱上就已體現。安徽、河北、山東、山西、遼寧、黑龍江、湖北、廣東稱為「政務數據」，浙江、海南稱為「公共數據」，貴州稱為「政府數據」。
多名受訪專家表示，3個概念代表著不同的外延。
董學耕向南方周末記者解釋，嚴格來說，政府數據只包括政府部門持有的數據，其外延是最小的；政務數據的範疇延伸至黨委、政府、人大、政協等黨政機關。公共數據的外延是最大的。2024年，中辦、國辦在《加快公共數據資源開發利用的意見》中明確，公共數據是各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據。
2018年5月，海南省政府印發的海南管理辦法，已將信息共享的適用範圍從政務部門擴展到公共企事業單位，拓展了信息共享的範圍。
董學耕解釋，海南管理辦法如此規定，也是在於此前的實踐中，水、電、氣等公共數據，能在優化營商環境、企業辦事等環節提供便利。比如，電力彈性係數是一個評價電力與經濟發展關係的指標，其計算就涉及用電量的數據。
此前，國務院於2016年9月印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》（以下簡稱「共享暫行辦法」），對政務信息共享作出了部分規定。在周文泓看來，共享暫行辦法極大促進了各地一網通辦的發展。不過，在具體的執行環節，該辦法亦有很多未曾涉及的細節。
2022年，國務院辦公廳印發的《全國一體化政務大數據體系建設指南》，被視為共享暫行辦法的深化。
「當時各個地方已經在不同程度上實現了政務數據的共享，但怎麼能實現跨地區、跨部門的共享，仍是關鍵難點，所以出台指南，也是為了服務於數字政府的全面建設。」周文泓說，不過，前述指南本身的層級和效力比較有限。
此次出台的共享條例，進一步深化了此前的建設成果，「以更高效力的政策法規的形式，解決了之前存在的難點問題」，但仍存在部分未盡事宜。
周文泓認為，要想打消具體業務部門對於政務共享的顧慮，也需要必要的容錯機制和盡職免責條款，「如果我當下按照國家的政策法規和標準規範操作了，但共享出現了難以預測的風險，我能不能免責？」共享條例在這方面還沒有充分體現。
要靠一部條例解決政務數據共享中可能出現的所有問題並不現實。在周文鴻看來，共享只是政務數據的起點，其後可能涉及的開放、交易、授權運營等，會更加複雜。這也意味著，無論是體制機制，還是立法，都需要進一步完善，實現精細化管理。
（應受訪者要求，林玲為化名）
南方周末記者 李桂
責編 錢昊平
