韓國特大踩踏事故背後，還有一個無可迴避的緊迫問題 | 文化縱橫

《文化縱橫》2022年10月新刊發行

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✪ 泮偉江

中國科協-北京航空航天大學科技組織與公共政策研究院

（本文原載《民主與科學》2021年第4期）

【導讀】

據媒體報道，2022年10月29日，韓國首爾龍山區梨泰院一帶發生大規模踩踏事故，截至目前已造成151人死亡（包括4名中國公民），引發高度關注。

據目擊者描述，當晚約有10萬人參加萬聖節活動，現場人山人海，前方有人跌倒後，後方人流

如何統籌城市發展與安全，優化城市風險治理，已成為迫在眉睫、無可迴避的重大問題。

本文指出，中國正逐步變成一個超大規模的複雜社會，其中一個顯著特徵，就是中國超大規模城市的崛起。這幾乎成了一個不可逆的趨勢，對國家治理和社會發展影響深遠。作者認為，

超大規模城市治理，就是把超大規模城市當作一個超大規模複雜系統進行治理，這就必須把握城市發展的內在規律

但另一方面，創新並不總是意味著收益擴大，同時也意味著風險擴大，意味著更大的流動性和更多的不安定性。

本文節選自《我國超大規模城市社會的風險治理及其挑戰》，原載《民主與科學》2021年第4期，

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我國超大規模城市社會的

風險治理及其挑戰

超大規模城市治理，就是將超大規模城市當作一個超大規模複雜系統進行治理。如何運用複雜性科學，對這樣一個超大規模城市複雜體呈現出來的諸種特徵和規律進行把握，從而對症下藥，形成對超大規模城市的良法善治，這是擺在中國所有超大規模城市治理者面前的一道大題目，也是必須做好的一道大題目。

▍中國城市的分化與超大規模城市的崛起

目前來看，四十多年改革開放所帶來的一個非常重要的歷史效果，就是中國正逐步變成一個超大規模的複雜社會。如果「三千年未有之大變局」之說成立，這恐怕就是中國正在經歷的。往前追溯三千年，中國一直是一個超大規模國家，有著輝煌的文明，但很難稱得上是超大規模複雜的國家和社會。按照德國社會學家尼克拉斯・盧曼的觀點，複雜性包含三個維度，分別是要素的數量、要素的異質性以及要素之間鏈接和溝通的頻率與可能性。以複雜性的這三個維度來說，雖然這三千年的中國也是廣土眾民，但各地之間，限於交通、通訊等技術，以及戶籍制度等各種制度性障礙，彼此之間的交流是非常有限的，因此，雖然要素的數量乃至彼此之間的異質性都不少，但各要素之間的溝通和交流卻並不活躍與頻繁。唯有經歷了改革開放，尤其是中國加入世界貿易組織，逐漸成為世界工廠之後，東南部等經濟發達地區產生了巨大的勞動力需求，加之中國交通通信等基礎設施的多輪進化和普及，中國國內才產生了巨大的人員、信息、物資的大流動和大轉移，從而使得複雜性的三個方面，在中國都呈現出大規模的活躍狀態。

當前中國超大規模複雜社會還呈現出一個特徵，就是中國超大規模城市的崛起。這幾乎已經變成了一個不可逆的趨勢，並且對中國的國家治理和社會發展產生了一系列深遠和深刻的影響。中國超大規模城市的崛起，至少包含了如下幾個層次：

首先，它是中國城市化發展的縮影。有一組數據很能說明問題。1949年，中國城市人口佔總人口的比重是10.64%，到了1979年，中國城市人口比重也不過是19.96%（也正因如此，當時有一個非常流行的說法是「中國人口80%都生活在農村」），到2019年年末，中國城鎮常住人口已經上升到60.6%，城市化率首次超過60%。2021年國家統計局公布了第七次全國人口普查結果，其中居住在城鎮的人口佔63.89%，城鎮人口比重進一步上升。

人口由農村向城市流動，並不是中國特有的現象，而是世界範圍內的一個普遍現象。例如，在日本，人口大量流向東京都地區，許多農村都呈現出空心化的特徵。這是因為相對於農村地區，城市地區基礎設施更加完善，生活更加便利，同時更重要的是，城市能夠比農村地區提供更多的工作機會和更高的收入。此外，城市人口匯聚八方，往往能夠帶來多元文化的交融和匯合，形成創新，引領潮流，因此對年輕人口具有更強的吸引力。

第二，它是中國城市化的一個新階段，體現了中國城市化發展的新特徵。這個新階段的新特徵，就是中國城市二元分化的趨勢。這一趨勢，大致開始於2001年中國加入世界貿易組織前後。在此之前（1978-2001年前後），中國城市發展的基本國策是「嚴格控制大城市規模，合理髮展中小城市，積極發展小城鎮。」因此，雖然城市化進程加快，但主要體現在中小城市和小城鎮的發展。如果往更早前追溯，從1949年中華人民共和國成立後到1978年改革開放前，這個階段中國城市發展的主要特徵是城市化發展緩慢，遠遠落後於工業化發展步伐。例如，從1952年到1978年，工業占GDP的比重從17.6%上升到44.4%，提升了27個百分點，而同期城市化率僅僅提升了5個百分點。

中國加入世貿組織以後，快速而深度地融入世界貿易體系，並依靠自身的規模優勢，逐漸成為「世界工廠」。這也是中國整個城市發展戰略發生顯著變化的時期。在此之前，中國城市發展戰略的重心是中小城鎮的發展，此後，中國城市的發展重心逐漸改變為扶持大城市發展。當中國在全球產業鏈中佔據了舉足輕重的地位後，隨之而來的是全國範圍內的人口大流動過程，大量人口不斷湧向經濟發達地區的重點城市，從而催生了一批超大規模城市的湧現。在農村與城市的二元區分之外，又悄悄形成了一種新的二元分化，即超大規模城市與中小城市之間的分化。

因此，中國超大規模城市的崛起，並不僅僅是人口從農村向城市流動這個普世故事的一部分，也具有中國本土的國情基礎。一方面，從中國城市發展的歷史來看，與歐洲中世紀以來以工商業為基礎，以特許狀和市民自治為特徵的城市不同，中國的城市主要是以中央和各級政府駐所為基礎，綜合考慮軍事、交通和經濟等多種因素而發展起來的。行政等級越高、規模越大的城市，往往地理位置越優越，各種政治經濟資源越豐富，從而發展機會也越好。另一方面，當前中國國家和社會治理的一個重要特徵，就是地方政府之間的競爭。這種競爭的一個重要制度基礎，就是中央集中的人事任免和績效考核體制。在這種地方治理的政治錦標賽體制下，各地往往奉行強省會的體制，集中資源支持省會等超大規模城市，通過超大規模城市的發展搶佔國家政策資源，將省會城市作為地方經濟發展的火車頭，帶動整個區域發展。

以上幾個因素疊加在一起，不但造成了中國城市與農村之間的分化，同時也造成了超大規模城市與中小城市之間的分化。簡單來說，一部分佔據有利政治和地理位置、抓住各種歷史機遇，在招商引資和經濟發展中勝出的城市，進一步融入全國甚至全球的產業鏈和價值鏈中，變得更加強大，也吸引更多的人口流入，從而日益發展成為超大規模城市。另外還有一批城市，在政治和地理位置方面並不佔據優勢，錯過了各種歷史機遇，同時在地方發展的政治錦標賽中落後的城市，逐漸變成人口凈流出城市，或者不斷萎縮，或者停留在中小城市的規模。大量處於二者之間的大型城市，根據自身在整個國家社會經濟發展的客觀地位不同，分別朝這兩個不同的方向運動：在這個過程中，有些城市進一步萎縮為中小城市，有些城市則不斷成長為超大規模的城市。

筆者最近考察了浙江幾個很快就要通高鐵的中小城市。這幾個城市負責招商引資和人才工作的幹部都向筆者表達了自己的擔憂。因為隨著高鐵的開通，這幾個中小城市與上海、杭州等超大規模城市之間即將處於一個小時之內的車程。如此一來，中小城市與這些超大規模城市在教育、醫療衛生、城市基礎設施等方面的劣勢就會進一步凸顯出來，很多本地優勢產業都有可能將總部和研發中心等權重部門遷移到上·海、杭州等超大規模城市，僅僅在本地留下一些比較基礎和低端的生產基地。這種擔憂不能說是沒有道理的。

▍中國超大規模城市崛起帶來的機遇

中國超大規模城市的崛起，已經引起了理論界的高度關注。首先，超大規模城市的崛起，帶來了更大規模的資源聚集效應、更高的資源利用效率、更大的創新可能性，從而也有利於中國在新一輪的全球產業競爭中維持和擴大現有優勢。同時，超大規模城市的發展，還可以形成集群效應，通過相鄰超大規模城市的聚集與合作，形成超大規模城市群，從而進一步發揮聚集和創新的優勢，帶動周邊地區中小城市乃至農村地區的經濟發展，形成真正意義的城鄉融合。

關於城市對鄉村地區經濟發展和治理的重要作用，中國古代就有非常典型的例子。華人歷史學家許倬雲曾經寫過一本很有意思的書，叫做《漢代農業》。該書中有一個有趣的概念，叫做「Z活動」，指的是在農閑季節，農戶將精力投入到與農業無關的活動，又分為供自己消費的F和直接出售的Z兩部分。F部分和Z部分之間的比例，是與市場網路的發達密切相關的。當市場發達時，農民在農閑時的活動就更多地偏向Z部分，當市場網路不發達時，農民在農閑時期的活動就偏向F部分，也就是不向市場出售，主要供自己消費的農副產品。而市場網路的發達程度，又往往取決於農民所生活的農村地區與城市之間交往的密切和活躍程度。渭河流域、黃河平原及淮河上游各郡國，也就是畿輔地區（今陝西中部）、河內（河南北部）、河東（山西西南部）、上黨（山西東南部）、趙國（山西中西部與河北中東部）及太原（山西中部），都是城市發達和市場發達地區，也是土地兼并最嚴重的地區，被稱作是基本經濟區。

許倬雲在這本書中收集和列舉了西漢和東漢時期的農民起-義，列了兩張表格，結果發現一個特別有意思的現象，就是這些起-義都發生在基本經濟區之外的地區，只有三個例外。最容易爆發起-義的地區位於今河北、山東、安徽與湖北省，它們都在陝西-河南中心地帶的邊緣。這是因為，「基本經濟區集中了最大的城市中心與最大數量的消費者，由於能利用發達的市場體系，當地農民的生計是能夠得到補充的。」

當前我國城市發展和市場經濟發達的廣度與深度，當然已經遠非漢代所能比擬。當時農村的工商業，主要局限於農閑時期生產的多餘農副產品。改革開放之後，中國農村的鄉鎮企業則遠遠突破了這個限制，變成了專業化和產業化的工業生產。以北上廣深為核心各自形成的超大規模城市集群，例如長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，都相對有效地整合和帶動了周邊的中小城市和農村地區，從而形成區域化的經濟圈和市場網路，形成區域性的市場化資源整合和配置機制。

更進一步說，中國近幾十年新湧現出來的超大規模城市，幾乎都是深度參與經濟全球化，與中國世界工廠地位密切相關的城市。相對於中小城市，這些超大規模城市事實上既是國內周邊廣大區域的經濟樞紐城市，同時也深嵌在整個國際經濟體系之中，並發揮著日益重要的作用。由此造成的結果是，中國超大規模城市的工業生產不再僅僅是滿足周邊本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利潤，擴大再生產，並不斷通過各種方式拓展市場的邊界和範圍，直至深入全球產業鏈和價值鏈之中。這意味著，超大規模城市由規模所帶來的經濟發展和繁榮並不局限於城市及其有限的周邊本身，而是著眼於整個國家的發展和繁榮。

▍中國超大規模城市崛起帶來的風險治理挑戰

中國超大規模城市崛起，既帶來了重要的發展機遇，也帶來了全新的挑戰。

按照國務院2014年發布的《關於調整城市規模劃分標準的通知》（國發2014第51號文件）的標準，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。根據2020年住建部公布的《2019年城市建設統計年鑒》，我國總共有6個超大城市，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津；特大城市總共有9個，其中人口規模最大的是武漢，其他的包括成都、東莞、南京、杭州、鄭州、西安、瀋陽和青島。相對於北上廣深等老牌超大規模城市，這9個目前處於特大城市，但正加速成為超大城市的新興准超大城市，不但面臨著重大的發展機遇，同時也在治理層面面臨著艱巨的挑戰。這種機遇和挑戰並存的局面，同時也適用於人口處於500萬以下100萬以上、發展勢頭良好的100個大城市。有鑒於此，本文所謂的超大規模城市，也將人口500萬以上、經濟和創新活躍的城市考慮在內。

中國城市治理的傳統源遠流長。在漫長的歷史發展中，逐漸形成了相對穩定的治理模式和傳統，並延續至今，主要呈現出如下特徵：依託整個國家的官僚體制，通過組織化或者網格化治理的方式將人口固定在適當規模的封閉空間之中，並以行政壓制型法的手段進行管控和治理。例如，在宋代之前，中國城市實行嚴格的里坊制，所謂里坊，其實就是封閉式街區，以便政府實行網格化管理。同時，像唐代的長安城，晚上還實行宵禁，以確保城市治安。商業活動必須在專門的區域進行，例如東市和西市。雖然在宋代以後，隨著城市工商業的發達，里坊制的封閉性被打破，出現了《清明上河圖》所呈現出來的工商業繁榮興旺的市井圖景，但里坊制所象徵的一整套城市網格化封閉式治理的理念和手段並沒有消失，而是隨著城市的發展和演變，不斷轉化為許多新的具體城市治理措施。

即便在當代中國城市治理中，許多常見的措施中都能夠看見傳統中國里坊制城市治理理念的身影。例如，我國城市社區基本上以封閉性社區為主，隨處可見各種通過圍牆、路障等圍成的各種類型和性質的城市社區。我國超大規模城市普遍存在的交通擁堵狀況，與中國城市社區的此種封閉性很難說沒有關係。為了緩解交通擁堵，許多城市曾一度提倡打開封閉式社區，形成城市交通循環的毛細血管，但類似的改革最後都無疾而終。

又例如，無論是城市規劃、市政市容管理、戶籍人口與民政管理、工商稅務管理、社會治安管理、文化教育管理，城市治理者都更傾向於用行政性法令的方式進行管制，其中許多法令的內容以及起草和修改的過程，都較深地印刻著中國傳統官僚體制的影響。經過幾十年的法治建設和發展，我國城市治理的法治化取得了巨大的進步，這是有目共睹的事實。但我們仍然看到，城市治理過程中出台的各種各樣的地方性法規、行政規章和命令，在很多方面仍然存在著與法治精神相違背的地方。例如，一些超大規模城市頒布地方性法規、行政規章和命令，其核心內容並非是對公民個人權利和利益的維護，也不是對公權力行使設置各種資格、條件和程序性的限制，而是出於管理的需要和考慮，規定各種針對城市居民和私人的禁止性規定。

此種城市治理的思路著眼點是治安，主要的方法論是通過降低城市人口活動的活躍度和相互之間接觸交往的頻率，盡量將城市人口裝進某種相對封閉的空間進行隔離和控制，從而實現城市治理的安全與穩定。例如，通過戶籍制度在教育、醫療、保險等方面對外來人口設置制度性門檻和障礙，盡量將這些人群排除在城市生活之外，並最大限度地免除城市治理者對這部分城市居民的責任，從而降低城市治理的複雜性與挑戰。

不可否認，傳統城市治理的這些思路和舉措，對於實現城市的治安來說，是較為有效的。從改革開放到2001年中國加入世貿組織這段時期，中國奉行抑制超大規模城市、重點發展中小城市的策略，在很大程度上也是受了此種以治安為優先的城市治理策略的影響。控制城市的規模和流動性，盡量降低城市人口的多元複雜性，就能夠降低城市治理的複雜性，從而以較低的成本，較為原始的手段實現城市治理的安定。

但是，這種城市治理的思路和舉措，是與2001年中國加入世界貿易組織以來中國城市發展的現實和趨勢不相符的。在這個階段，由於深度融入全球經濟秩序，中國成為世界工廠，並且隨著產業鏈沿著各種交通樞紐不斷向內陸遷移，部分大城市不斷向特大城市發展，特大城市不斷向超大城市發展。人口是否凈流入以及城市人口規模的發展速度，變成衡量城市經濟實力和發展前景的關鍵指標。如何有效提升城市擴張的速度和程度，成為絕大多數城市治理者都必須考慮的問題。

由於不能突破傳統以治安為核心考慮的城市治理思路和舉措，中國許多大城市的治理者不得不通過各種自相矛盾的政策和措施，走鋼絲似地在嚴格管控和放鬆管制之間搖擺，從而導致城市治理的混亂和失序。為了抓住歷史發展機遇，促進城市經濟發展，就必須盡量投入各種資源重點建設各種區域中心城市，盡量使得這些城市發展成為大城市和特大城市，甚至最終發展成經濟活動和創新活動活躍、具有巨大體量和能量的超大城市。只有這樣，才能在地方的政治錦標賽競爭中取得領先地位。一旦傳統的各種以治安為目的的管制措施限制或者阻礙了這一點，在城市治理最高決策者的直接干預下，這些城市管制措施往往要被靈活處理，形成各種例外和突破，其實質就是被規避。當然，這樣處理也是存在風險的，因為這些臨時的舉措往往處於政策模糊地帶，雖然能夠暫時繞開一些不合理的陳規陋習，但同時也隱含著許多新的風險與隱患。當城市發展到一定程度，規模和複雜性達到某種臨界點時，這些風險和隱患也會被隨之放大，並且形成某種風險蔓延的規模效應，最終醞釀成事故和災害。

▍中國超大規模城市治理範式的更新

中國超大規模城市治理過程中出現的一系列治理病症、難題和挑戰表明，傳統以治安為核心價值，以將城市人口進行網格化分解和控制的方式，將城市治理進行各種去複雜化處理的治理思路，已經很難適應當前日益湧現的中國超大規模城市治理的現實需要。傳統的這種以治安為核心追求的城市治理思路，乃是基於小規模生活共同體的生活經驗和實際總結出來的治理經驗和舉措。這種治理的實質，是希望通過對空間和人口的分割，將大規模城市化整為零，從而實現城市治理的去複雜化，以降低治理的難度。

由此造成的代價，就是失去城市規模聚集所形成的創新和資源更有效配置方面的優勢。這是因為創新的本質其實就是一種對常規的偏離，創新所帶來的收益，也就是偏離常規所帶來的收益，或者更準確地說，創新的優勢，就是通過各種高密度的網路化，迅速放大偏離所形成的規模化收益。而任何偏離或創新，其首要條件就是賦予個體更大的選擇空間和選擇可能性。而這恰恰是傳統治安式城市管理模式所力圖防範和避免的。因為任何的偏離，就意味著對既有秩序的挑戰，意味著新風險的釋放。這也是人們為什麼經常把創新稱為「創造性顛覆」的原因。

真正能夠增強中國在全球競爭中優勢地位的重大基礎性和前沿性創新，往往是在創新人才高度聚集的超大規模城市中產生的。這是因為，城市人口規模越大，城市人口的異質性越強，城市個體化的自主選擇空間和選擇能力越強，各種各樣的組織化網路越密集，從整體上就越可能彙集更多的創新/偏離可能性，也越可能以更快的速度將這些創新/偏離放大成規模效應，從而在全球競爭中形成創新優勢。但同時，偏離並不總是意味著收益的擴大，同時也確實意味著風險的擴大，意味著更大的流動性，更大的秩序不安定性。

中國超大規模城市治理過程中所凸顯出的種種問題，都在提醒我們，城市創新發展與城市治理安全二者不可偏廢，必須同步發展。這就需要一種能夠同時兼顧二者的城市治理新思路。20世紀新興的複雜科學理論，為此提供了許多重要啟發。

根據專門從事複雜性研究的美國學者米歇爾的總結，複雜系統有兩個核心特徵。第一個特徵是自組織，也即複雜系統的有規律行為不受內部和外部控制者的控制。例如，無論是蟻群中的螞蟻還是大腦中的神經元，或者是免疫系統中的免疫細胞，它們都不受任何內部和外部的控制，幾乎都是自發和本能地自主做出行動。但大量的這些自主和簡單的行動之間最後產生了極為複雜的系統。第二個特徵是湧現（Emergent）。湧現是一個與還原論完全相反的思考方向，指的是從簡單的個體行為中根本就無法預測出由無數簡單個體連接而成的整體複雜系統的行動，更不用說理解整體複雜系統的特性。例如，在蟻群的例子中，「受遺傳天性驅使尋找食物，對蟻群中其他螞蟻釋放的化學信號做出簡單反應，抵抗入侵者等。但是，……雖然單只的螞蟻行為很簡單，整個蟻群一起構造出的結構卻複雜得驚人。」通過考察大腦中的神經元與大腦之間的關係，以及免疫系統中免疫細胞與免疫系統之間的關係，我們都能夠觀察到類似的現象。

如果我們用複雜科學的眼光和方法論來觀察和分析中國超大規模城市治理所呈現出來的新現象和新挑戰，就會產生新思路和新方法。複雜系統理論啟發我們，在城市治理的過程中，城市治理者更應該注重從宏觀上總結城市生活的各種現象和規律，運用類似於宏觀經濟學中的利率等宏觀手段進行調控，而非在微觀層次上通過行政性命令和各種禁止性規定，通過對個體的不合理控制來治理城市。在微觀層面，法律的核心內容是保護個體的基本權利和正當利益，以及基於個人合法權利保護而對公權力的行使，在資格、條件、程序等各方面進行約束，從而最大限度地保證個體的自由選擇和行動的可能性，最大限度地促進個體的創新。城市治理者應該加強對於大量城市自由個體選擇之間頻繁互動和接觸所形成的系統效應的研究，從而將超大規模城市理解成一個由超大規模異質人群之間超高頻率的接觸所形成的一個超大規模的複雜系統。

超大規模城市治理，就是將超大規模城市當作一個超大規模複雜系統進行治理。如何運用複雜性科學，對這樣一個超大規模城市複雜體呈現出來的諸種特徵和規律進行把握，從而對症下藥，形成對超大規模城市的良法善治，這是擺在中國所有超大規模城市治理者面前的一道大題目，也是必須做好的一道大題目。

本文原載《民主與科學》雜誌2021年第4期，原題為《我國超大規模城市社會的風險治理及其挑戰》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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