任澤平梁建章等：建立「鼓勵生育基金」刻不容緩

CFIC導讀

「鼓勵生育基金」短期有助於擴大內需，長期有助於提升經濟社會活力，是供給側結構性改革、高質量發展的重要抓手。功在當代，利在千秋。

中國面臨世界最嚴重的「低生育率陷阱」，目前已有地方政策，力度太小，效果有限。原因無非是地方政府沒錢、個人沒精力也沒錢、教育醫療住房成本高等，只有大力從根本上解決上述問題，才能跳出「低生育率陷阱」。根據發達國家經驗，鼓勵生育資金大部分來自中央政府，地方政府提供額外補貼，設立專門機構建立鼓勵生育體系。大多數的研究發現，定期的現金補貼對於生育的影響有正向作用。因此，我們建議加快構建生育支持體系，當前最重要的是由中央和地方政府設立「鼓勵生育基金」，設計可以參考棚戶區改造工程和央行碳減排支持工具，從根本上解決地方政府沒錢、企業和個人負擔過重的問題，支持生育家庭現金補貼、個稅抵扣、企業所得稅減免、購房租房補貼、建設託兒所等，這在OECD國家行之有效、能夠改善生育率。「鼓勵生育基金」短期有助於擴大內需，長期有助於提升經濟社會活力，是供給側結構性改革、高質量發展的重要抓手。功在當代，利在千秋。

一、中國面臨世界最嚴重的「低生育率陷阱」，現有政策力度太小、於事無補

2020年中國總和生育率僅為1.3，比日本更低，全年僅出生1200萬人，出生率創有記錄以來最低水平。有證據表明，2021年生育率將進一步降低到1.1左右，出生人口可能降至1000萬左右。如果政策不做大力度調整，中國毫無疑問將在幾十年內成為老齡化程度和人口萎縮最嚴重的國家之一。如果總和生育率1.0，到2100年，新出生人口只有179萬，還不到美國新出生人口的一半。人口老齡化少子化將深遠影響中國經濟增長潛力、創新活力、撫養負擔、民眾幸福指數乃至民族復興。（參考《中國人口預測報告2021版》，育媧人口）

看看全球的總和生育率數據，歐洲是1.6，北美洲是1.8，拉丁美洲是2，大洋洲2.4，亞洲2.2，中國1.3，日本1.34，非洲是4，穆斯林國家是3.6，大家可以想一想，未來100年這個世界會發生什麼？

中國成為全球生育率最低的國家之一，原因是多方面的，這裡既有國際普遍規律性的原因，比如養兒防老的功能性生育觀念轉變、女性受教育程度提高、收入水平提高導致生育機會成本上升、年輕人追求個人的獨立自由享受等等；但也包括國內特殊的原因，比如生育養育教育成本過高，教育醫療住房等直接成本、養老負擔、機會成本高抑制生育行為，「生得起、養不起」。房價快速攀升，2004-2018年房貸收入比從17%增至48%，全球前十大高房價城市中國佔了一半。教育成本明顯攀升，特別是託兒所和公立幼兒園供給嚴重不足，1997-2019年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至44%。醫療費用持續上升，1995-2018年居民醫療保健支出上漲27倍。「四二一」家庭結構養老負擔重擠壓生育意願。女性勞動參與率高但就業權益保障不夠，導致生育的機會成本高。近年主力育齡婦女以每年300多萬的速度下降。

2021年7月20日，中央正式發布《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出「實施一對夫妻可以生育三個子女政策，並取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施」。12月中央經濟工作會議提出，「推動新的生育政策落地見」。

近期各地出台了一些政策，但大部分集中在給予慷慨的延長育兒假激勵等，用文件落實文件，中央給地方布置任務，地方慷企業之慨，地方政府請客、讓企業買單，休假激勵實際上增加了企業負擔，尤其是在當前疫情反覆、穩增長壓力大的背景下，而且也會導致企業更加慎重招聘女性職員，增加女性就業歧視。

綜合各地出台的支持生育政策來看，力度太小，於事無補，原因無非是地方政府沒錢、個人沒精力也沒錢、教育醫療住房成本高等，只有大力從根本上解決上述問題，才能跳出「低生育率陷阱」。

二、發達國家鼓勵生育資金大部分來自中央政府，地方政府提供額外補貼，設立專門機構建立鼓勵生育體系

根據國際經驗研究，各國的生育補貼政策基本由各國政府和負責家庭、福利和社會保障部門發放，資金來自中央政府的財政預算，地方政府和州政府可以根據地區需要提供額外的補貼政策，並納入地方財政預算。由於生育養育教育本身將增加個人和企業負擔，由政府提供鼓勵生育資金，可以在不加重個人和企業負擔的情況下，提高生育率，實現成本在個人、企業、政府的合理分擔。

比如德國的育兒津貼由州政府或其委託的機構負責實施，聯邦政府承擔津貼費用；兒童福利金由德國聯邦勞動司執行，聯邦政府提供資金；義大利的基本生育津貼由國家勞動保障局支付；俄羅斯由聯邦養恤基金會向二次、三次及以上生育的母親一次性轉移支付津貼，並且許多地區根據這個政策進行補充，為三孩及以上的家庭提供更多的生育補貼。2017年德國、法國、義大利家庭福利公共支出占GDP比重為3.17%、3.6%（為OECD最高）、2.47%。總的來看，2017年OECD國家家庭福利公共支出佔GDP比例為2%-3%，其中以現金形式補貼的福利支出佔比平均為1.2%。

大多數的研究發現，定期的現金補貼對於生育的影響有正向作用。比如在匈牙利兒童福利相關支出每增加1%，總和生育率提升0.2%。根據Luci-Greulich（2013），對OECD國家研究顯示，現金福利支出佔比每增加1個百分點，總和生育率會增加0.02。加拿大魁北克省在1988年給予生育津貼，在1997年終止，生育率提升12%，具體政策為前兩個給500加元、三孩以上給375加元，隨後幾年不斷提升補貼標準。2004年澳大利亞建立類似的生育補貼，在2014年廢止，生育率提升3.2%，具體補助是一次性支付3000澳元、2008年5000澳元（參考《聯合國生育政策文件》）。總體看，現金補貼能夠對生育起到支持作用，但是可能對受教育程度低、低收入或失業人士生育率影響大，區分不同收入家庭的現金激勵措施能夠帶來更好的效果。

OECD國家鼓勵生育體系往往以設立專門機構為基礎。

德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部，是聯邦部委之一，負責關注人口變化與可持續性問題。其中負責兒童福利申請的部門是其下屬的德國聯邦勞動司，申請流程約1-1.5個月，聯邦政府承擔津貼費用。具體補貼標準為：前兩個孩子為219歐元/月；第三個孩子為225歐元/月；第四個及以後的孩子為250歐元/月，直至孩子滿18歲（如果18歲後還處於繼續教育，則可以繼續領取至25歲）。2017年家庭福利公共支出佔GDP比重為3.17%。德國的財政體制一個顯著特點是聯邦、州、地區的事權、財權和支出責任高度配合，其中社會保障的財政支出責任在聯邦、州和地區。

法國早在二戰前就開始鼓勵生育，也是發達國家中重視最早、力度最大、效果最好的國家之一，所以法國生育率超過1.8、發達國家中最高的之一。目前對新生兒及其家庭的補貼主要有：生育津貼、基本津貼、家庭津貼、育嬰假津貼等，由家庭福利和社會保障有關機構負責。根據法國政府官網，政府針對二孩、三孩及以上數量提供依次遞增的家庭津貼，比如針對低收入家庭，對二孩、三孩、四孩的補助分別為131歐元/月、299歐元/月、467歐元/月。根據OECD數據，2017年法國家庭福利公共支出佔GDP比重為3.6%，是OECD國家中最高的。

義大利的基本生育津貼（社區生育津貼）和產假津貼是由社區發放、由國家勞動保障局支付。在每年的財政預演算法案中會有關於家庭和生育津貼的分配。根據OECD數據，2017年家庭福利公共支出佔GDP比重為2.47%。

俄羅斯2006年通過了《關於國家支出有子女家庭的額外措施》，並從2007年開始出台明確鼓勵生育政策，由俄羅斯聯邦養恤基金會向二次、三次及以上生育的母親一次性轉移支付津貼（每個母親只能得到一筆，不管幾個孩子），2015年以來補助津貼為45.3萬盧比（摺合人民幣約13600元），並且許多地區根據這個政策進行補充，為三孩及以上的家庭提供更多的生育補貼。

三、建立「鼓勵生育基金」刻不容緩，扭轉「低生育陷阱」

根據我們對OECD國家鼓勵生育政策體系的研究，比較有效的政策主要是四方面：經濟補貼、托幼服務、女性就業支持、保障休假。

加快構建生育支持體系，當前最重要的是由中央和地方政府設立「鼓勵生育基金」，從根本上解決地方政府沒錢、企業和個人負擔過重的問題，支持生育家庭現金補貼、個稅抵扣、企業所得稅減免、購房租房補貼、建設託兒所等，這在OECD國家行之有效、能夠改善生育率。設計可以參考棚戶區改造工程和央行碳減排支持工具，最終由央行印錢，不增加地方政府赤字和企業負擔，當前與其刺激地產基建，還不如支持生育。實現生育成本在個人、企業和政府之間進行合理的分擔，讓更多的年輕人生得起、養得起、敢生。

「鼓勵生育基金」重點支持的方向是：

一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。比如，對於二孩和已上崗家庭的每個未成年孩子，給與每月1000元的現金補貼，所得稅和社保減半。給與多孩家庭的每個孩子，每月2000元的現金補貼，所得稅和社保全免（可以設置封頂上限）。

二是加大托育服務供給，增建託兒所，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至50%，並對隔代照料實行經濟鼓勵。

三是進一步完善女性就業權益保障，並對企業實行生育稅收優惠。

四是加強保障非婚生育的平等權利。

五是加大教育醫療投入，以人地掛鉤和金融穩定構建長效機制，實現房價長期穩定，降低撫養直接成本。對生育家庭實施購房補貼，通過按揭利息返還或房價打折進行補貼。比如，返還二孩家庭的房貸利息的50%，對於三孩家庭的房貸利息可全部補貼返還（可以設置封頂上限）。

「鼓勵生育基金」短期有助於擴大內需、穩增長、穩就業，長期有助於提升人力資源、人力資本、經濟社會活力，是供給側結構性改革、高質量發展的重要抓手。功在當代，利在千秋。

作者：育媧人口 任澤平 梁建章 黃文政 何亞福 熊柴

特別鳴謝：白學松、柴柯青對數據整理有貢獻

本文來源： 澤平宏觀

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