從遼寧賄選案看人大代表的人身特別保護權

2022年10月15日01:16:37 熱門 1908

《史記·滑稽列傳》：「此鳥不飛則已，一飛衝天；不鳴則已，一鳴驚人。」

史無前例的「遼寧賄選案」

遼寧，從昔日的「遼老大」淪落為全國唯一的經濟負增長省份，不僅沒有一飛衝天，反而成了自由落體；「遼寧賄選案」卻是一鳴驚人，竟然創下兩個「新中國史上首次」。

遼寧省十二屆人大一次會議選舉全國人大代表過程中，有45名當選的全國人大代表拉票賄選，有523名遼寧省人大代表涉及此案。遼寧省十二屆人大常委會共有組成人員62名，其中有38名因代表資格終止，其常委會組成人員的職務相應終止。這樣，遼寧省人大常委會組成人員已不足半數，無法召開常委會會議履行職責。一個省級人大常委會出現這種情況，新中國歷史上還沒有過，需要根據我國憲法和有關法律精神作出創製性安排。

全國人大常委會委員長張德江指出：「遼寧拉票賄選案是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件，是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。」

「人大代表」的誘惑

日前，瀋陽等14個市人大常委會和有關選舉單位決定接受涉案的452人辭去遼寧省第十二屆人民代表大會代表職務。

為什麼有那麼多人對這四個字趨之若鶩？《財經》曾報道稱，遼寧企業老闆通過拉票賄選獲得人大代表身份，以「司法建議書」的形式插手案件辦理，並形成人大代表之間「互幫互助」的利益鏈條。這是很多企業界人士參與賄選的原因之一。換言之，很多企業家希望通過人大代表的頭銜成為「紅頂商人」。

我國法律賦予了各級人大代表的言論免責權和人身特殊保護權，以保障代表依法行使職權，履行職責。但是，人大代表的人身特別保護權並非違法行為的「擋箭牌」或「護身符」。以「遼寧賄選案」為例，如果有人大代表涉嫌犯罪，是否可以被逮捕或者刑事審判？如果可以，是否需要經過特殊的許可程序？

人身特別保護權制度的完善

通過法律授權的方式，賦予議員言論免責權、人身特別保護權等特殊權利，是世界很多國家的普遍做法，對於保障議員履職發揮了積極作用。其中，人身特別保護權是指議員具有司法豁免的權利，即非經議會批准不受拘留、逮捕或審判的權利。我國雖然實行人民代表大會制度，與其他國家的議會制不盡相同，但為保障人大代表依法行使代表職權，也有類似法律規定，設定了人大代表人身特別保護權，不過對於人大行使許可權的審查主體、內容、時限等規定語焉不詳，甚至存在法律衝突，導致這一制度在執行層面出現問題。由於立法上的模糊，給司法實踐帶來了隨意性，導致各地做法不一，在一定程度上損害了法制的統一和尊嚴。

1、行使強制措施許可權的主體

當前，相關的法律法規主要有《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）和各省級人大制定的《實施〈代表法〉辦法》等。

《代表法》第32條第1款規定：「縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。」第2款：「對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果採取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。」可見，《代表法》明確規定對人大代表採取強制措施的許可，由人大主席團或常委會作出決定。《組織法》第45條規定：「人大常務委員會會議由主任召集，每兩個月至少舉行一次。」在人大代表會議閉會時，一般兩個月召開一次常委會會議。同時，《刑事訴訟法》對人民法院、人民檢察院、公安機關和國家安全機關（以下簡稱有關機關）採取強制措施的期限卻有嚴格限制。如第117條第2款規定：「傳喚、拘傳持續的時間不得超過十二小時；案情特別重大、複雜，需要採取拘留、逮捕措施的，傳喚、拘傳持續的時間不得超過二十四小時。」從立案後訊問犯罪嫌疑人到採取強制措施，最長期限僅有二十四小時。在短短二十四小時內，人大即使受理有關機關的申請，也來不及通知所有常委會委員到會，更何況常委會會議一般兩個月才能召開一次。如果因為人大不能及時召開常委會會議予以審查，而導致有關機關無法對涉案人大代表採取強制措施，可能會影響偵查工作的順利進行，甚至會使犯罪嫌疑人得以毀滅證據、串供或潛逃。據調查，各地的通常做法是，如不能及時召開人大常委會會議，可以先經常委會主任會議許可，待下次常委會會議時確認，但某些地區的人大也指出由常委會主任會議代替常委會會議行使許可權無法律依據，有時會以委員召集不齊無法開常委會為由不予受理。

緊急情況下，人大確實難以及時召開常委會會議作出許可決定，那麼，由常委會主任會議許可是否合法值得商榷。現行《代表法》已於2009、2010年進行了兩次修正，在第二次修改前，十一屆全國人大常委會第十六次會議初次審議了《代表法修正案（草案）》，草案中將原第30條改為第32條，增加兩款，其中第3款和現行《代表法》一致；第4款：「有關機關根據本條規定提請各級人民代表大會常務委員會許可的，在本級人民代表大會常務委員會閉會期間，在緊急情況下，可以由委員長會議或者主任會議決定許可，報下一次人民代表大會常務委員會會議確認。（修正案草案第18條）」但第4款在2010年10月28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議《關於修改〈代表法〉的決定》中被刪除。雖然這一修改內容沒有保留，但有些地方法規授權人大常委會主任會議可以處理。例如《湖北省實施〈代表法〉辦法》（2012年修正）第30條第1款：「縣級以上的地方各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團或者常務委員會的許可，不受逮捕或者刑事審判，不被採取法律規定的其他限制人身自由的措施。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者常務委員會書面報告。如果在人民代表大會及其常務委員會閉會期間，可以由常務委員會授權主任會議處理，並向下一次常務委員會會議報告。」《安徽省人大常委會工作條例》（1988年發布）第18條：「常務委員會主任、副主任、秘書長組成主任會議，處理常務委員會的重要日常工作：……（四）在緊急情況下，審批對省人民代表大會代表的逮捕或刑事審判，提請常務委員會會議追認；（五）……」由此可見，從實踐操作到地方法規，由人大常委會授權主任會議先行許可事後確認的方式，有其合理性和必要性。筆者認為，可以由省級人大常委會修改《實施〈代表法〉辦法》，在常委會會議閉會期間，授權主任會議予以審查，報下一次常委會會議確認。另據《組織法》第46條規定：「縣級以上地方各級人大常委會主任會議可以向本級人大常委會提出屬於常委會職權範圍內的議案，由常委會會議審議。」在地方法規未修改的情況下，主任會議或許可以依據此條授權，作出是否許可採取強制措施的決定，在常委會會議上補充審議。

2、採取強制措施許可的審查標準

人大受理有關機關提請許可的申請後，究竟應該按照什麼標準作出決定？一種觀點認為，人大隻應進行程序性審查，即審查有關機關對涉案人大代表採取的強制措施在程序上是否合法；另一種觀點認為，人大應當進行實體性審查，即應當審查該代表是否真正涉嫌犯罪或有其他違法行為。筆者認為，這兩種觀點都有失偏頗。

人民代表大會是《憲法》確立的國家權力機關，行使立法權、選舉權、監督權等權力，但不享有檢察權和審判權，對案件進行實體性審查，與檢察機關獨立行使檢察權、審判機關獨立行使審判權產生衝突。而且，單純對案件進行程序性或實體性審查的觀點並不符合立法本意。《代表法》第32條第3款規定：「人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規定提請許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，並據此作出決定。」此條款體現了大多數國家對議員的言論免責和人身特別保護制度。言論免責是指議員在議會內的發言、辯論、動議、投票、質詢以及受議會委託發表的演說、起草的報告和文件，享有不受法律追究的權利。我國《代表法》的這一規定也是為了保護人大代表依法行使職權，並對報請許可採取強制措施的審查標準進行清晰界定。2010年，十一屆全國人大常委會在《代表法修正案（草案）》中對《代表法》第32條第3款的修改背景說明如下：「一些地方提出，對縣級以上人大代表採取限制人身自由的措施，現行規定要報主席團或常委會許可，按照什麼標準決定是否許可，應當予以明確。」並據此增加此款。因此，人大的審查標準和作出決定的依據為《代表法》第32條第3款，即有關機關是否存在對人大代表的正當履職言行違法追責和打擊報復的情形，換言之，如果沒有上述情形就應當予以許可。

3、採取強制措施許可的審查期限

《代表法》並未對人大審查許可程序的期限作出規定，這是不符合程序正義要求的，可能導致有關機關報請許可程序在人大受理和審查階段被無限期拖延，對照《刑事訴訟法》對有關機關規定的嚴格期限，無期限的許可程序明顯缺乏公平性和合理性，所以有必要設置合理的審查期限。例如《湖北省實施〈代表法〉辦法》第30條第2款：「縣級以上的地方各級人民代表大會主席團、常務委員會及其主任會議應當在接到執行機關的報告之日起三日內，作出是否許可的書面答覆。」

4、採取強制措施許可制度的救濟機制

法律基於公平正義原則，對有關機關的刑事訴訟活動設計了諸多約束機制，如迴避、錯案追責、國家賠償等制度。但在人大行使強制措施許可權過程中，有關機關無從尋找救濟途徑。首先是迴避制度。《刑事訴訟法》第三章詳細列舉了審判人員、檢察人員、偵查人員需要迴避的情形，《代表法》沒有相關規定，即便參與審查的人大常委會委員與涉案人大代表有利害關係或其他可能影響公正處理案件的關係，有關機關也無權要求迴避。其次是複議制度。如果有關機關認為人大不予受理或許可無正當理由甚至違法，能否要求複議？法律對此沒有規定。

各級人大主席團或常委會成員並非都是法律專業人員，有可能基於對法律的不同理解或其他法外原因而不予許可，有關機關卻只能束手無策。筆者認為，應該修改相關法律，設立迴避、複議等程序進行救濟，從而保障合法的刑事訴訟活動順利進行。如有關機關可以對與涉案人大代表有利害關係的主席團或常委會成員，向主席團或常委會申請迴避；如不服審查決定，可以向主席團或常委會申請複議，對複議結果仍不服的，可以請求上級機關提請同級人大常委會撤銷該不予許可的決定。