尋求「戰略清晰」- 美國「台灣政策法案」的前因及走向

作者：吾樓

美國國會參議院外交委員會9月14日以17:5的投票結果通過了《2022年台灣政策法案》（Taiwan Policy Act of 2022）。該法案被視為是對1979年《台灣關係法》（TRA）的補充，意在重構美國40年來的對台政策，比如將TRA規定的向台灣提供「防禦性」武器擴大至向台灣提供有助於「威懾」中國大陸的武器；給予台灣「主要非北約盟友」(MNNA)的待遇；要求國務院和國防部加速對台軍售；首次直接向台灣提供65億美元的軍事援助，其中包括對台灣軍隊的培訓。其他類似挺台條款均違背中美三個聯合公報及一中原則，實質上繼續掏空美國所堅持的「一中政策」，由「戰略模糊」轉向「戰略清晰」。如果該法案最終獲得國會通過並由總統簽署成法，將徹底改變過去40多年來美國的對華政策。

9月14日，中國外交部發言人毛寧表示，該法案嚴重違背美方在台灣問題上對中方所作承諾，違反一個中國原則和中美三個聯合公報，干涉中國內政，違背國際法和國際關係基本準則，向「台獨」分裂勢力發出嚴重錯誤信號。中方對此堅決反對，已向美方提出嚴正交涉。她強調，一個中國原則是中美關係的政治基礎，也是中美三個聯合公報的核心內涵。該案如繼續審議推進甚至通過成法，將極大動搖中美關係的政治基礎，對中美關係以及台海和平穩定將造成極其嚴重的後果。「中方將視該案進展情況和最終結果，採取一切必要措施，堅決捍衛國家主權和領土完整。」

該「法案」由參議院外委會主席、來自新澤西州的民主黨聯邦參議員梅嫩德斯（Bob Menendez）和來自南卡羅萊納州的共和黨聯邦參議員格雷厄姆(Lindsey Graham)聯袂提出。兩人均在今年上半年先後率團訪台，並在美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）8月竄訪台灣後加速推動「台灣政策法」。他們的目的很明確，就是繼續利用台灣，以立法的方式綁架美國對華政策，加速同中國的戰略對抗。白宮國安顧問沙利文（Jake Sullivan）對該法案內容表達擔憂，背後也多次和該委員會民主黨人協商，希望能夠修改其中敏感內容，降低該法案的挑釁意味。

▲4月14日，美國聯邦參議員格雷厄姆率團竄訪台灣。

美國議員推涉台新法案和當前美國國會展現對華強硬的共識有關。在拜登政府對華髮起全面戰略競爭與對抗的背景下，白宮和國會相互掣肘的同時，也在協同強化打台灣牌的力度。這也是特朗普執政時期右翼勢力的做法。而要真正理解「台灣政策法」的背景，就要從美國的《與台灣關係法》和「六項承諾」說起。

1979年3月28日和29日，中美建交不到三個月，美國國會便通過了《與台灣關係法》。一周後，時任美國民主黨總統卡特簽署了這一法案。根據該法案，美國對台出售必要數量的用於防衛的軍備。1982年8月17日，中美協商簽署了第三份聯合公報，即《八一七公報》。但為了減少對台灣的衝擊，時任美國總統羅納德·里根（Ronald Reagan）向台灣做出了口頭上的「六項保證」承諾，並由台灣當局於當年8月18日對外公布。這「六項保證」最終並未如公報或法律，落實為有效力的法律文字。

《與台灣關係法》和「六項保證」與中美三個聯合公報背道而馳，其實質是將美國的國內法凌駕於國際義務之上，是非法和無效的。但在美國國內，它們則被納入美國的「一中政策」。從柯林頓、小布希到奧巴馬，都曾在公開場合強調該法和重申對台「六項保證」。其中，奧巴馬總統2009年訪華期間曾在公開場合表述一中政策時漏掉「六項保證」，引發美國國內對華鷹派勢力和台灣當局的不滿。白宮隨後緊急公關，又補上「六項保證」。

奧巴馬執政時期，美國主流的對台政策受到來自自由派和保守派兩個方面的挑戰。自由派要求重新審議美國對台政策，放棄《與台灣關係法》和對台灣的「六項保證」，學界也出現了「棄台論」。根據維基解密公布的內容，即便是時任美國國務卿希拉里，也對該論調持開放態度。2011年11月11日，當時擔任希拉里助理的沙利文通過郵件向希拉里轉發了一篇「拋棄台灣（ditch Taiwan）,拯救美國經濟」的文章。該文認為，美國國家安全的最大威脅是債務，奧巴馬政府可以考慮以終止美國對台軍售，及廢止美台防衛協議，來換取大陸放棄美國對華的1.14萬億美元債務。希拉里當時回復稱，「這是一個聰明的想法，讓我們討論一下吧。」這封郵件的內容曝光後，引發了美國國內親台派的不滿。

和自由派當時的想法不同，美國保守派則要求進一步提升美台關係。2016年7月，共和黨掌控下的眾議院與參議院先後通過《88號共同決議案》與《38號共同決議案》，以書面形式表述「六項保證」，將其與《與台灣關係法》定性為美台關係之重要基石，並要求總統和國務院公開承認這一點。但此共同決議案僅表達國會立場，無需總統簽字，不具備法律效率，但它卻體現了美國國會兩黨的政治共識。同一時期，美國共和黨則將「六項保證」納入了共和黨黨章。

以特朗普擊敗希拉里為風水嶺，美國右翼掌權後改變了中美競合關係，將其升級為同中國的戰略博弈。尤其在台灣問題上，美國右翼勢力加大挺台力度。特朗普在權力過渡時期更是接聽了台灣領導人蔡英文的電話。在民粹和反全球化的逆流下，美國自由派也開始反思過去40年的對華政策，並和保守派在對華政策問題上開始步調一致，在貿易、金融和科技領域加大對中國的打壓。也正是在這一時期，美國國會先後通過了《台灣交往法》、《2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法》和《台灣保證法》，並最終由特朗普簽字成法。特朗普簽署這些法律，某種程度上也是為了在大選期間通過打台灣牌展現對華強硬，以此提振選情，導致中美關係螺旋式下滑。

▲2018年3月，時任美國總統的特朗普簽署了「台灣旅行法」，宣告美國和台灣地區之間的官員互訪符合美國的法律。

而現在的「台灣政策法」則是這種台灣牌的延續，也是美國兩黨的政治產物，但內容比特朗普時期簽署的涉台法案更為激進，是對中國對台主權的侵犯。但既然是兩黨政治產物，其還有一定的迴旋空間。一方面，國會力推類似涉台法案，是為了掣肘行政部門的對華政策；另一方面，這類法案在國會闖關，也是拜登政府默許和縱容的結果。拜登上台後延續了特朗普時期的政策，某種程度上是為了防止被共和黨批為對華軟弱。而在台灣問題上，共和黨也一直在施壓拜登採取更為親台的立場。今年上半年，拜登已在多個場合提到美軍會「協訪」台灣，並默許美國眾議院議長佩洛西竄台。

台灣問題是中美關係最敏感、最核心的問題。近年來，美國頻繁推出涉台法案，都是為了強化美國單方面的對台承諾，這隻會進一步腐蝕中美關係的政治基礎。「台灣政策法」最終走向如何，還要看美國國會和白宮之間的權力博弈。目前，眾議院尚無出台自己的版本，參議院全院表決時間也未確定。

由於「台灣政策法」內容過於挑釁，白宮方面還在和參議院方面接洽，對其中一些內容進行調整。根據媒體的報道，白宮認為該法案中「主權象徵性」的措施，對確保台灣安全毫無幫助。參議院外委會通過這一法案時，一些兩黨議員也表達了擔憂。前共和黨總統候選人羅姆尼（Mitt Romney）也是該委員會成員，雖然他對該法案投了支持票，但他對其中一些條款抱有疑慮，認為如果以現在的版本投票，它不太可能成為法律，因為內容確實極具挑釁意味。

該法案起草者希望國會趕在明年1月本屆國會結束前通過該法案。如果該法案經過修改後在國會兩院闖關，擺在拜登桌子上的最終版本和原始版本差距可能會很大。所以，法案起草者也在考慮將法案的主要內容納入《2023財年國防授權法案》，這是美國國會11月中期選舉前唯一可能通過的主要立法。

拜登政府接下來對國會採取什麼樣的態度和立場，以及會和國會做出何種利益交換尚未確定。拜登目前的第一要務依然是經濟和通脹問題，並不希望此類法案讓自己分心。如果他繼續選擇對國會採取默許或屈服的姿態，讓該法案在未經修改的情況下在國會闖關，美國立法機構對美國外交政策的影響力度將達到極致，中美關係只會遭遇更大風險和挑戰。