新土地管理法徵收補償制度變化與司法應對

2022年08月30日14:31:29 熱門 1522

1 摘要：

中國特色農村集體土地徵收補償制度的建構應圍繞著基本國情展開，相關爭議的實質化解也應結合實際而有所創新。舊制度框架中的農村集體土地徵收補償領域，存在著法律制度供給不足、徵收補償程序不統一、矛盾糾紛多等突出問題。2019年修訂的《土地管理法》及2021年修訂的《土地管理法實施條例》對土地徵收補償制度做了重大修訂，江蘇、浙江與上海等省（市）也相繼出台了地方性法規。新土地徵收補償程序中，可訴行政行為可優先考慮具體化為：土地徵收公告（徵收行為）、補償安置協議、補償安置決定、責令交出土地決定、強制拆除行為等；補償標準和補償安置方案爭議可在對上述行政行為的司法審查中一併審查。補償安置協議可約定土地徵收申請獲得批准或者發布徵收土地公告作為生效條件，協議未生效則按合同締約過失承擔相應責任，補償安置決定和責令交地決定非訴執行，可參考強制執行國有土地上房屋徵收補償決定及其非訴執行的審查規則進行。

關鍵詞：可訴行政行為補償安置方案補償安置協議補償安置決定責令交出土地決定

多年以來，農村集體土地徵收補償領域始終存在著法律供給不足、徵收補償程序不統一、矛盾糾紛多等突出問題。在司法領域，主要表現為征地拆遷案件數量大、類型多、訴訟請求多元、社會關注度高，糾紛周期長、矛盾易激化、息訴難度大等問題。具體案件審理中，普遍存在可訴行政行為、被告及訴訟請求確定難，補償安置方案審查難，強制拆除被告認定難等問題。2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》）對土地徵收補償制度做了重大修訂，2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱新《實施條例》）進一步完善了實施細則。本文以新《土地管理法》和新《實施條例》（以下統稱新法）實施為背景，梳理土地徵收補償制度新變化，並就新法背景下土地徵收補償案件的法律適用與裁判理念提出建議。

一、修法背景：徵收補償制度之實施困境

（一）法律制度供給

不足2004年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）及配套的2014年《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱舊《實施條例》）、《徵收土地公告辦法》等法律法規規章中，有關土地徵收與補償的形式、內容、標準與程序規定不甚明確，對是否應當作出征收決定、補償安置決定也缺乏規定，對糾紛解決程序規定也不盡統一。舊《土地管理法》第47條對各項補償費用僅有原則性規定，更多是依賴地方甚至是鄉鎮政府自行制定的標準、方案來確定補償。補償標準、補償安置方案確定後，補償主體、複議機關、人民法院對補償問題往往僅起到補償動產與不動產數量與面積的「測量儀」、補償金額和補償面積的「計算器」作用而已。實踐中的多數糾紛，表面上系對補償金額的異議，但更多是對補償標準、補償安置方案的異議。補償標準發生爭議後，舊《實施條例》第25條規定由政府進行裁決，但《國務院法制辦公室關於依法做好征地補償安置爭議行政複議工作的通知》（以下簡稱國法〔2011〕35號）卻規定為申請行政複議。法律制度供給不足與互相衝突，造成實踐中對以下問題認識模糊：「補償標準」表現形式是什麼？「補償標準」與「補償安置方案」是什麼關係？對補償標準爭議的政府裁決是否就是行政複議？補償標準爭議由哪一級政府裁決（複議）？是否是經過複議才能提起訴訟？對補償安置方案申請複議（提起訴訟）是以批准機關（市、縣以上政府）還是制定機關（市、縣政府土地行政部門）作為被申請人（被告）？法律制度的不完善，既不利於被征地農民合法權益的保障，也不利於徵收和補償工作的順利進行，容易造成征地糾紛久拖不決，阻礙建設項目的推進，從而影響公共利益的實現。

（二）徵收補償程序不統一

實踐中市（下文如無特別說明，均指設區的市）、縣政府徵收補償政策經常調整，不同項目的補償標準、補償內容、補償程序並不完全統一。市、縣政府及相關職能部門不統一、不規範、不依法實施徵收補償行為，更造成可訴行政行為識別上的困難。比如，對征地決定（征地行為）認識上的不一致，既對受案範圍確定造成障礙，也對征地行為合法性審查範圍、審查標準、原告資格和既判力範圍的確定帶來困擾。而補償義務主體法律規範的不明確，造成實踐中補償主體多元：既有市、縣政府，也有自然資源主管部門，還有當地徵收辦、鄉鎮政府、項目法人；個別地區還存在「假」村集體經濟組織之手徵收補償。「有徵收必有補償」；徵收具有獨立性、個體性和具體性，補償也應當具有獨立性、個體性和具體性。被徵收每一農戶的補償內容、補償項目和補償金額均有所不同，因此補償安置應當通過單獨的補償安置協議或者補償安置決定予以具體化；被徵收人不服的，僅對本戶的補償安置協議或者補償安置決定提起訴訟（或者複議）即可，而無需針對整個徵收、補償行為提出異議。然而，在由誰、以何形式進行補償此重要問題上，由於立法不明確，加之「懶政」「怕麻煩」因素，補償義務主體很少逐戶簽訂補償協議或者作出補償決定，不少僅將每家每戶補償項目和金額上榜公布，即視作已經補償。被徵收人不接受上榜公布結果的，鮮見有以補償安置決定方式固定補償安置內容。發生訴訟後，補償義務主體雖會抗辯被徵收人訴求不符合規定，補償安置款已經保留在村組賬上且可隨時申請領取等，並以此來說明已經依法補償安置，卻經常無法提供證據證明存在書面告知領取等基本事實，更鮮見有依法公證提存補償款的方式。而司法機關則極有可能認定未依法補償安置，要求按照判決時點確定補償安置金額。缺少補償安置決定，既容易增加補償安置成本，又可能導致「配合搬遷吃虧，拖延搬遷佔便宜」的現象，還可能誘使極個別所謂「釘子戶」現象出現。

（三）合法強制拆除渠道不暢、違法強拆懲戒措施缺失

實踐中，違法強制拆除（或者稱為強制清表、強制搬遷、強制交地）現象大量存在。此既與基層行政執法水平不高、徵收拆遷期限緊有關，更與行政與司法不銜接、「裁執分離」不到位密切相關。根據舊《實施條例》第45條之規定，合法強制拆除應由土地行政主管部門作出責令交出土地並申請人民法院強制執行。但立法對責令交出土地的條件、形式以及期限規定均不明確。由於缺失補償安置決定，申請人民法院執行也可能被拒之門外。基層行政機關明知違法也只能強拆，從而將合法徵收補償安置糾紛演化為違法強拆賠償糾紛，人為加劇了矛盾。由於缺乏懲罰性賠償機制，司法機關「以補償標準確定賠償數額」的情形屢見不鮮。違法採取強拆措施，既「節約」時間成本，也不增加（有時甚至是減少）經濟補償成本，少數基層行政機關也就有了違法強拆的「動力」，甚至互相效仿拆遷「經驗」，既影響官民關係和諧，更影響法治政府形象。

（四）複議與司法實質化解糾紛功能受限

行政訴訟和行政複議目的是實質性化解行政爭議。受「一行為一複議」「一行為一訴訟」理念束縛，實質化解糾紛效果並不明顯。比如，司法機關自限於「一行為一訴」，對原告起訴缺乏有效釋明引導，徵收補償訴訟經常存在原告對被訴行政行為表述不準確、一案多訴、訴訟請求不具體、選擇被告不正確、起訴時機不恰當和重複起訴、程序空轉。在處理結果上，人民法院因程序問題而確認違法多於判決行政機關認定事實、適用法律錯誤；確認違法保留行政行為效力多於撤銷或者要求行政機關履行職責；原告名義上勝訴但實體獲得賠償少，賠償能夠全部彌補損失的比例更低；難以對補償標準、補償安置方案的合法性進行評判，也鮮見撤銷征地批複、徵收決定的案件。行政複議職業化、專業化建設不夠，實質化解糾紛能力不足，主渠道功能未能顯現。

二、制度嬗變：徵收補償制度之法律修訂

（一）土地徵收補償程序重大調整

「土地徵收與補償是典型的多階段、多步驟、多程序行為，其行政主體多元、行政過程多階、行為形式多樣」。在舊法背景下，土地徵收補償程序大致為：（1）市、縣人民政府（以下簡稱市、縣政府）：上報「一書四方案」→（2）省級以上政府：批准「一書四方案」→（3）市、縣政府：公告徵收土地方案→（4）市、縣政府土地行政主管部門（以下簡稱土管部門）：辦理征地補償登記→（5）土管部門：擬定征地補償安置方案、公告、聽取意見、上報→（6）市、縣政府：批准征地補償安置方案→（7）土管部門：組織實施征地補償安置→（8）土管部門：責令交出土地，申請人民法院強制執行。對於征地補償安置方案批准之后土管部門如何具體組織實施徵收及補償安置，舊法沒有規定。

新法對徵收補償程序作了重大調整，增加徵收土地預公告等制度，明確補償安置方案異議聽證程序，將補償安置方案、簽訂補償協議等前置到申請征地前，明確市、縣政府是補償安置及申請強制執行的義務主體，特別是明確市、縣政府組織有關部門簽訂征地補償安置協議，征地補償安置協議適用省級政府制定示範文本，市、縣政府對個別未達成補償安置協議的應當作出征地補償安置決定。新程序具體如下：（1）市、縣政府：發布土地徵收預公告→（2）市、縣政府：開展土地現狀調查→（3）市、縣政府：開展社會穩定風險評估→（4）市、縣政府組織有關部門：擬定補償安置方案並公告；多數要求聽證的，應當組織聽證，並修改確定補償安置方案→（5）市、縣政府組織有關部門：辦理補償登記→（6）市、縣政府組織有關部門：簽訂補償安置協議→（7）市、縣政府：向國務院或者省級政府提出土地徵收申請（並說明個別未達成補償安置協議情況）→（8）國務院或者省級政府：批准征地申請→（9）市、縣政府：發布徵收土地公告→（10）市、縣政府：對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定→（11）市、縣政府：責令交出土地，申請人民法院強制執行。需要建議的是，考慮到徵收土地、房屋應當是具體的、特定的、個別的，而不宜是整體的、抽象的、籠統的，建議待條件成熟時，規定市、縣人民政府作出征收決定後，再結合被徵收人土地、房屋所有權的實際情況，相應作出具體的徵收決定並送達，這樣也有利於個案施策和司法監督。

（二）土地徵收用途範圍限定

舊《土地管理法》第2條第4款規定「國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償」，但未對「公共利益」作出界定。新《土地管理法》第45條對「公共利益」採取列舉式進行規定，明確因軍事和外交，政府組織實施的基礎設施建設、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設、成片開發建設需要等5種情形屬於公共利益範圍，對「其他情形」的規定權也限於法律的規定。該規定有利於縮小徵收範圍，規範土地徵收權。為避免「實施成片開發建設需要用地」在實踐中被隨意擴大，必須明確成片開發建設的標準，並在成片開發建設中引入民主參與機制，以防止公共利益泛化和徵收權的濫用，市、縣政府必須按照自然資源部2020年11月5日發布的《土地徵收成片開發標準（試行）》制定的標準和程序認定「成片開發建設」。

（三）補償安置方案及其異議救濟途徑變化

新法對補償安置方案不再區分擬定主體、批准主體、公告主體和實施主體，而是明確由市、縣政府組織有關部門擬定，並由其公告、組織聽證、確定方案，之後再組織實施。補償安置方案的制定依據是社會穩定風險評估結果和土地現狀調查結果，內容包括徵收範圍、土地現狀、徵收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障、辦理補償登記的方式及時限等。對補償安置方案異議程序問題，新法規定在公告擬定的征地補償安置方案時載明異議反饋渠道，被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人如有異議可及時反映，如多數被征地的農村集體經濟組織成員認為擬定的征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，市、縣政府應當組織聽證，並根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。舊《土地管理法》及其《實施條例》並沒有對補償安置方案明確規定聽證程序，新法將補償安置方案的聽證制度正式以法律的形式進行規定。聽證程序中對於補償安置方案是否符合法律、法規規定的審查，首先要看補償是否全面、合理、公平，是否保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生活有保障；其次要看補償安置方案的制定是否符合法定的程序。補償安置方案公告與聽證程序，能夠較好保障被徵收人對補償安置方案的知情權、參與權和監督權，從源頭上防範並減少補償安置糾紛，必須嚴格遵守和執行。同時，新《實施條例》刪除了補償標準爭議的協調、裁決程序，「將征地審批與征地補償安置方案的確定相分離，省級以上政府作出征地批複時不再審查具體征地補償安置方案，而是重點對土地徵收的必要性、合理性、是否符合為了公共利益需要確需徵收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查」。如此改革，按照各級政府的行權能力來合理劃分土地徵收與審批中的主體責任，既強化市、縣政府的征地補償安置主體責任，提高國務院和省級政府征地審批效率，也有利於司法審查找准責任主體，精準監督，及時高效化解因征地引發的矛盾糾紛。

（四）公平補償原則確立及補償標準提高

新《土地管理法》提高了土地徵收補償標準。第一，在補償原則上，明確徵收土地應當給予公平、合理的補償並及時、足額支付，保障被征地農民「原有生活水平不降低、長遠生計有保障」。第二，在補償安置項目上，除了明確土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，還將建立被征地農民社會保障制度作為徵收人法定義務，社會保障費用單獨列支，主要用於符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。第三，在補償標準上，土地補償費、安置補助費的計算由根據原用途、結合年產值的倍數計算，變為由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。區片綜合地價包括土地補償費、安置補助費，且不再區分此兩項費用。在制定區片綜合地價時，除了考慮原用途，還要綜合考慮土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關係、人口以及經濟社會發展水平等因素，且明確至少每三年進行調整或者重新公布。需要注意的是，區片數量必須控制在合理範圍內，避免因橫向比較而產生矛盾，而且要控制區片間補償標準的合理差異。第四，增加了村民住宅補償的具體規定，明確規定了「先補償後搬遷、居住條件有改善」原則，在補償安置方式上，強調尊重農村村民意願基礎上，採用多樣、靈活的方式，包括重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式，在補償項目上，明確規定對因徵收造成的搬遷、臨時安置等費用也應予以補償。第五，為保障補償費及時、足額支付，明確規定申請徵收土地的市、縣政府應當及時落實各項補償費用，保證足額到位，專款專用；未足額到位的，不得批准徵收土地。第六，在各項補償費用的分配上，新《實施條例》第32條規定地上附著物和青苗等的補償費用歸其所有權人所有，賦予省、自治區、直轄市自行制定土地補償費和安置補助費分配辦法的權力。

三、地方實踐：徵收補償制度之地方立法

（一）補償安置各環節的職權主體與行政行為

新法明確規定了市、縣政府是土地徵收與補償安置的責任主體，但補償安置工作是一項龐大的工程，涉及多環節、多階段的多個行政行為，從操作層面來說不可能也不應該全部由市、縣政府直接作出，需要通過法規授權、行政授權或行政委託方式將一部分職權交由其他行政機關行使。如2021年9月29日公布的《上海市徵收集體土地房屋補償規定》（以下簡稱《上海市規定》）第4條、第5條就規定：「市規劃資源部門是本市征地房屋補償工作的主管部門，負責本市征地房屋補償的業務指導和監督管理等工作。市和區發展改革、住房城鄉建設管理、農業農村、人力資源社會保障、房屋管理、財政、市場監管、審計等部門應當協同做好征地房屋補償工作。鎮（鄉）人民政府、街道辦事處應當配合做好征地房屋補償工作」「區人民政府負責本行政區域的征地房屋補償工作。區人民政府可以指定區規劃資源等部門組織實施本行政區域的征地房屋補償工作。區人民政府指定的區征地事務機構具體實施征地房屋補償工作。區征地事務機構委託實施單位承擔征地房屋補償具體工作的，應當對實施單位在委託範圍內實施的征地房屋補償行為進行監督，並對其行為後果承擔法律責任」。新法未明確規定辦理補償登記由何部門辦理，2021年9月29日通過的《浙江省土地管理條例》（以下簡稱《浙江省條例》）第43條就規定：「向設區的市、縣（市、區）人民政府指定的部門、機構或者鄉鎮人民政府、街道辦事處辦理補償登記」。再如，在簽訂補償安置協議環節，新《實施條例》第29條規定：市、縣政府應當組織有關部門與擬徵收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。《浙江省條例》第44條就規定：「設區的市、縣（市、區）人民政府指定的部門或者鄉鎮人民政府應當依法與擬被徵收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議」。再如，在責令交地與申請強制執行環節，《浙江省條例》第47條就規定：簽訂征地補償安置協議的行政機關也可以作出要求履行協議的書面決定，並依法申請人民法院強制執行。

（二）申請徵收土地的條件

根據新《土地管理法》第47條和新《實施條例》第30條的規定，市、縣政府完成征地前期工作後，方可提出征收土地申請。《浙江省條例》第45條， 2021年1月15日修訂的《江蘇省土地管理條例》（以下簡稱《江蘇省條例》）第39條明確規定，依法完成擬徵收公告、徵收土地調查與風險評估、征地補償安置方案公告與聽證、征地補償登記與協議簽訂等相關前期工作後，方可提出征收土地申請。在征地前期工作中，需要注意以下三方面問題：

一是征地補償登記全面推進。既往實踐中，被徵收人因不滿補償標準等原因不在公告期限內配合征地補償登記情況較為普遍，影響徵收補償工作推進。《浙江省條例》第43條第3款從操作層面解決了這個難題，即「相關信息按照土地現狀調查公示結果確定。辦理補償登記的機構可以委託公證機構對登記情況進行現場公證」。

二是補償安置協議簽訂與締約比例的確定。新程序中，簽訂補償安置協議已經前置到徵收土地申請前，但簽約要達到何比例或何程度才可以提出征收土地申請，法律僅使用「個別確實難以達成征地補償安置協議的」表述。對「個別」規定問題，留給地方決定。《浙江省條例》第44條第2款即規定「個別的具體標準由省人民政府規定」。《山東省人民政府辦公廳關於規範徵收土地管理工作的意見》（魯政辦字〔2022〕13號）第2條第6項就規定「簽訂協議的比例一般應不低於使用權人總數的95%」。從立法背景資料判斷，新《土地管理法》立法本意是設置較高的簽約比例。一些省市對國有土地上房屋徵收補償簽約比例有明確規定，如上海市規定在舊城區改建上確定的簽約比例不得低於80%。

三是市、縣政府應當及時落實補償費用、社會保障費用等，並保證足額到位，專款專用。有關費用未足額到位的，不得批准徵收土地。江蘇省還探索建立征地補償費用預存制度，設立征地補償款專戶和社會保障資金專戶。

（三）作出補償安置決定的程序

新法未規定補償安置決定作出程序。補償安置決定直接確定未簽訂協議被徵收人補償利益，且具有強制性，必須依法作出。

首先，作出補償安置決定前必須依法經過了征地批前告知、聽證等程序，還必須強化決定作出前協商和解。如《上海市規定》第26條第2款就規定了征地房屋補償的協調程序：「區人民政府作出征地補償安置決定前，區征地事務機構應當根據經批准的征地房屋補償方案，制定具體補償方案，提供給宅基地使用權人或者房屋所有人，並要求其在規定期限內給予答覆。具體補償方案，應當包括補償標準、安置房屋的地點、搬遷期限等內容。在答覆期限內，區人民政府應當予以協調。」

其次，補償安置決定主要內容包括：被徵收人基本情況、協商的過程、分歧的原因、補償安置決定的依據和理由，補償款項保管（提存、領取）方式，土地（房屋）騰退的期限和具體要求等，並告知申請複議與起訴的權利。

再次，補償安置決定應當遵循及時、合法、合理、公平原則。當被徵收人所提的補償安置要求明顯不符合法律規定而無法滿足時，市、縣政府應當及時依法作出書面補償安置決定，固定補償內容，而不能一直反覆協商，甚至以拖待變。實踐中，補償安置方案即應當明確作出補償安置決定的時間節點。行政主體未在該時間節點前作出補償安置決定的，如遇房地產價格漲幅較大，則要考慮按照實際作出補償安置決定的時間點確定。

最後，補償安置決定還應依法送達被徵收人。除產權人不明確等特殊情形可以採取公告送達外，一般應直接送達並固定證據。

（四）責令交出土地及依法強制執行的條件及程序

土地徵收申請獲得批准後，市、縣政府已經履行補償安置義務的，被徵收人即應按協議約定或補償安置決定的要求交出被徵收的土地（房屋），配合建設單位入場。根據《實施條例》第62條規定，「阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行」。由於新法明確規定了簽訂補償安置協議的程序和作出補償安置決定的程序，因此被徵收人交地義務，既可能是由協議約定的，也可能是由決定明確的。實踐中，強制執行問題，既可能按照行政協議的強制執行模式進行，也可能按照生效行政決定的強制執行模式執行。

一種思路認為，不論是協議還是決定，市、縣政府都要根據新《實施條例》第62條的規定作出責令交地決定並申請人民法院執行。具體要根據《中華人民共和國行政強製法》（以下簡稱《行政強製法》）第五章「申請人民法院強制執行」相關規定執行。即：在作出補償安置決定情形下，市、縣政府：（1）作出責令交地決定→（2）催告履行責令交地決定→（3）申請人民法院強制執行責令交地決定。在簽訂補償安置協議情形下，結合《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議解釋》）第24條的規定，市、縣政府：（1）催告履行征地補償安置協議約定的義務→（2）作出責令交地決定→（3）催告履行責令交地決定→（4）申請人民法院強制執行責令交地決定。

另一種思路認為，結合《最高人民法院關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》《行政協議司法解釋》的規定，市、縣政府在作出補償安置決定或「要求履行協議的書面決定」後，無須再作出責令交地決定，申請執行的是補償安置決定或「要求履行協議的書面決定」。如《浙江省條例》第47條規定，強制執行的程序如下：簽訂協議的行政機關或者設區的市、縣（市、區）政府：（1）催告履行征地補償安置協議約定的義務→（2）作出「要求履行協議的書面決定」→（3）申請人民法院強制執行。

四、司法應對：徵收補償爭議之實質化解

（一）可訴行政行為、訴訟請求的確定及裁判方式的選擇

土地徵收與補償是典型的多階段行政行為，其中可訴性行政行為的判定，始終是行政訴訟難題。舊法實踐中存在著表現形式各異的行政行為和類型複雜的訴訟請求，爭議實質化解難。新法背景下，補償安置義務主體原則上確定為市、縣政府，並明確要求市、縣政府制定補償安置方案、組織簽訂補償安置協議、發布徵收土地公告、作出補償安置決定、責令交出土地，因此可訴行政行為判定及訴訟請求確定相對明確。但實踐中以下問題仍需要關註：

1.省級政府征地批複和市、縣政府征地公告的關係與可訴性問題

舊法未能完全釐清征地批複、征地公告的性質與關係，同時又遺漏了應當存在的「征地決定」，造成實踐中對何謂「徵收（地）行為」莫衷一是，理解各異。對於省級政府征地批複是否可訴，現行的主流觀點認為不可訴，主要理由有以下兩點：一是認為根據《行政複議法》第30條第2款規定，可以將「征地批複」認定為省級政府的「最終裁決」；二是認為可以將「征地批複」認定為上下級之間的內部審批行為。具體而言，土地徵收批複一般是由市、縣政府提出申請並逐級上報到省國土廳或國土資源部，由國土資源部門對申請依法作出審查後，代表省政府或國務院作出，即省政府的征地批複是上下級機關之間的請示答覆，屬於上級機關向下級機關作出的內部審批行為，批複的內容對行政相對人不直接發生法律效力，批複既不送達被徵收人，也不直接發生徵收後果，且批准徵收後是否以及何時實施徵收，仍有待市、縣政府決定。「內部審批認定」，在國發〔2015〕27號《國務院關於取消非行政許可審批事項的決定》中還得到了強化：該文件已經明確將「土地徵收審查（40）」「農用地轉用審查（39）」，調整為「政府內部審批的事項目錄」，「征地批複」的「內部審批」屬性更加明確。如果省級政府征地批複不可訴，那麼可訴的只能是市、縣政府的征地公告（視其為征地決定、徵收行為）。然而，也有觀點主張市、縣政府徵收公告也不可訴，因為徵收公告僅僅是征地批複的外化、送達、告知程序。對於上述爭議，新《實施條例》第30條、第31條規定將「徵收土地」權與批准「徵收土地申請」權進行了區分，「對有批准權的人民政府土地徵收審批的主要內容進行了明確，這是重大制度創新」「國務院和省級人民政府在土地徵收審批時，對市、縣人民政府負總責的事項，不再進行審查，真正按照各級政府的行權能力來體現權責對等」。此種「重大制度創新」，事實上將傳統認為的「徵收職權」，在省級政府與市、縣政府內部進行了二次分工：因此可以將省級政府征地批複不再理解為「征地行為」「徵收行為」，而視之為對市、縣政府「征地行為」「徵收行為」的內部控制，也不再是許可徵收，而是內部批准徵收。此既為將省級政府征地批複視為徵收土地行為內部審批「創造」了條件，也為引導當事人不直接起訴省級政府征地批複而起訴市、縣政府征地公告（征地行為）「創造」了條件。當然，此種觀點仍有待立法機關、理論界及實務部門認識統一。在各界認識未完全統一前，對省級政府征地批複和市、縣政府征地公告的可訴性問題，似可採取以下方式解決：

一是應創新省級政府征地批複的原告資格和審查模式。如前所述，現行主流觀點認為，省級政府征地批複不可訴，既有以《中華人民共和國行政複議法》第30條第2款規定作為論證理由的，也有以國發〔2015〕27號《國務院關於取消非行政許可審批事項的決定》確定的內部審批屬性為論證理由的。退而言之，筆者認為，即使主流觀點再次改變，進而認可省級政府征地批複可訴，那麼對於原告資格範圍與審查模式仍有特別規定之必要。因為根據新《實施條例》第30條第2款的規定進行，省級政府僅對徵收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益需要、是否符合法定程序進行審查；對市、縣政府申請征地前實施並負總責的事項（如擬定補償安置方案、組織聽證等），「不再進行審查」。原則上，已簽訂補償安置協議的農戶不應具有原告資格，原告主體資格僅限定在「個別確實難以達成協議的」被徵收農戶。此類案件受理與審查，可採取共同訴訟或者代表人訴訟的方式，在一次訴訟中解決征地批複合法性問題。人民法院對征地必要性審查的主要內容是本地區是否還有存量土地、閑置土地和批而未供土地可利用；合理性審查的主要內容是土地徵收的數量和面積是否合理、是否符合有關的建設用地標準、是否符合節約集約用地、是否存在搭車征地等。人民法院生效裁判，原則上羈束所有參加或者未參加訴訟的未簽訂協議的個別被徵收農戶。

二是引導被徵收農戶直接起訴市、縣政府依據新《實施條例》第31條發布的徵收土地公告。原則上，已簽訂補償安置協議的農戶不應具有原告資格，原告主體資格僅限定在「個別確實難以達成協議的」被徵收農戶。此類案件受理與審查，可採取共同訴訟或者代表人訴訟的方式，在一次訴訟中解決徵收土地公告的合法性問題。合法性審查標準，原則上依據新《實施條例》第30條第2款的規定進行。人民法院生效裁判，原則上羈束所有參加或者未參加訴訟的未簽訂協議的個別被徵收農戶。

三是引導被徵收農戶起訴對其權利義務影響最為密切的行政行為。如其對土地徵收行為無異議，僅對補償問題有異議，應引導被徵收農戶訴市、縣政府作出的征地補償安置決定或補償安置協議，直接解決補償安置爭議。

2.補償安置方案可訴性的變化

補償安置方案及批准行為的救濟渠道，在舊法時代反覆變動且始終不統一。新法背景下，補償安置方案制定機關即為市、縣政府，故已不存在批准行為，因此批准行為可訴性問題無需再討論。而對市、縣政府制定的補償安置方案可訴性問題，仍有不同認識。有的觀點認為，舊《實施條例》第25條規定了補償安置方案裁決前置程序，國法〔2011〕35號文也規定，補償安置方案爭議應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級政府提出申請，「既然對一個行政行為的複議決定能夠提起訴訟，那麼該行政行為本身也應是可訴的，因此征地補償安置方案並非不可訴」。有觀點認為，「舊《實施條例》第25條和國法〔2011〕35號文實際暗含行政複議先行、然後再進入行政訴訟的意思，且補償安置方案爭議仍屬較為抽象、規範化的行政行為爭議，由行政機關先行處理，能夠及時統一標準並減少糾紛」。新《實施條例》刪除了補償標準爭議的協調、裁決程序。主流觀點認為，對征地補償安置方案不服的，可向擬定該方案的市、縣政府的上一級政府申請複議。至於是明確為複議前置還是複議終局，是否納入行政訴訟受案範圍，目前仍有一定分歧。筆者認為，新法背景下的安置補償方案有了更加完備的異議、聽證等救濟程序，被征地農戶不同意方案的，可以不簽訂補償協議，從而「擱置」征地程序；個別人對安置補償決定不服提起複議或者訴訟的，可以一併提起對方案合法性的審查，方案當作類似的規範性文件來對待。

當然，如果多數意見仍然主張方案屬於可複議、可訴訟的具體的行政行為，那麼，鑒於補償安置方案是由地方政府自行確定，先行經過行政複議更有利於糾紛解決，故應當堅持複議前置；至於是本級複議還是上一級複議可以立法特別規定。當然，合法性審查標準與模式，宜參考前述征地公告審查模式，並保持司法謙抑。

總之，被征地農戶或者集體經濟組織在補償安置方案確定前有異議的，可通過徵求意見、聽證程序解決；方案確定後、簽訂補償安置協議前有異議的，可向制定該方案的市、縣政府的上一級政府申請複議，不服複議決定才可提起訴訟；在簽訂補償安置協議或發布征地公告、作出補償安置決定、責令交地決定、強制拆除後，被徵收人對補償安置方案、補償標準、被徵收房屋和土地的地類與面積認定、地上附著物與青苗補償費計算等有異議的，可以在下文五類訴訟中作為事實和依據一併審查。在一併審查中，符合法律法規和省級政府補償安置政策，達到公平、合理標準，被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償安置方案，可以作為裁判依據；不符合的，直接按照法律法規和省級政府補償安置政策確定補償安置內容。

3.補償安置糾紛訴訟請求類型化及其裁判方式

被徵收人對土地徵收行為無異議，但對補償安置、責令交地或強制拆除不服提起訴訟的，可分別起訴補償安置協議、補償安置決定、責令交地決定或強制拆除行為。此類爭議中，大部分被徵收人對徵收行為並不反對甚至希望征地拆遷，產生糾紛的根源在於是否被合法、公平、及時、足額補償。因此，面對維權能力較弱的普通農戶，人民法院在一審階段應當根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第55條的規定，給予指導和釋明，並結合個案具體補償進展情況、補償安置分歧原因等，從回應被徵收人實質訴求出發，引導被徵收人準確確定適格被告、被訴行政行為和有利於爭議實質化解的訴訟請求。可將其訴訟請求進行類型化處理，具體分為如下五種類型：

一是訴補償安置協議類。在已經簽訂了補償安置協議的情況下，如被徵收人認為補償安置協議無效/違法/遺漏法定補償安置內容，或認為補償安置義務主體未依約履行補償安置協議的，可訴請確認補償安置協議無效、違法/變更、撤銷、解除補償安置協議/履行補償安置協議。

二是訴補償安置決定類。在補償安置義務主體已經作出了補償安置決定的情況下，如被徵收人認為補償安置決定違法或者遺漏法定補償安置內容的，可訴請撤銷或者變更或者重新作出補償安置決定。

三是訴履行補償安置職責類。在無補償安置協議或補償安置決定的情況下，不管被徵收的土地是否被強制交出，如被徵收人認為徵收人未依法履行補償安置職責的，均可訴請徵收人依法履行補償安置職責或作出補償安置決定。在裁判方式上，被徵收人訴請市、縣政府履行補償安置職責的，人民法院應判決責令被告依法履行補償安置職責；被徵收人訴請作出補償安置決定的，人民法院應判決責令被告依法作出補償安置決定；被徵收人訴請補償具體的數額的，從實質解決行政爭議、減輕當事人訴累的角度出發，在補償項目與補償內容的事實、證據和依據均已明確的情況下，人民法院可以直接作出包括具體補償項目、補償金額的補償判決，不宜再判決責令行政機關作出補償安置決定或履行補償安置職責。即使對於具體補償內容、項目和金額暫時難以確定，需要行政機關確定面積、數量或者裁量的，人民法院要大力推廣中間判決（中間確認判決），在裁判文書中先行確定補償安置的基本原則、基本要求和確定補償金額的基本方法，作為判決之後行政機關作出補償安置決定的具體依據，以實質化解糾紛，減少當事人再次訴訟，減輕訴累和審判壓力。

四是訴責令交地決定類。在已作出責令交地決定的情況下，如被徵收人認為未履行補償安置職責或履行不到位，或作出責令交地決定程序違法的，可訴請確認責令交地決定違法。

五是訴行政強制附帶賠償類。在無補償安置協議或補償安置決定且已被強制交出土地的情況下，如被徵收人不服強制拆除行為的，可訴請確認強制拆除行為違法並賠償動產、不動產等損失。人民法院針對被徵收人的訴請可區別情況進行兩種判決：一般情況下應當直接判決賠償具體數額，特殊情況下責令被告作出賠償決定。對於行政機關應予賠償的事實、證據和依據均已明確的，應直接判決行政機關賠償具體的數額；尚不能明確的，由於人民法院欠缺專業性，需要行政主體先行作出行政判斷，不宜直接作出判決，可責令被告在一定期限內作出賠償決定。在賠償標準方面，在確保賠償標準不應低於被徵收人依據補償安置方案可以獲得的徵收補償的前提下，適當體現賠償的懲罰性。在確定賠償項目和賠償金額時，應結合違法行為的類型與違法情節的輕重，參照補償安置方案，準確適用《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）、《行政賠償規定》規定的賠償方式、賠償項目、賠償標準。賠償金額應包括被徵收房屋的價值、違法強制拆除造成的物品損失、補償安置權益損失（即按照補償安置方案應當獲得的搬遷費、臨時安置費、獎勵費、補貼費、停產停業損失、產權調換房等）等；補償安置權益損失可以視為《國家賠償法》第36條第8項規定的「直接損失」，其中「不低於」給予人民法院高度的自由裁量權，人民法院可根據行政機關具體的違法程度確定賠償數額，體現賠償的懲罰性。

（二）補償安置協議的效力與審查

「無徵收即無補償，無補償則無徵收」。補償與徵收互為條件和前提。新《土地管理法》第47條第4款、第5款，一方面將簽訂補償安置協議作為申請徵收土地的前提條件和前置程序，補償協議的簽訂達到一定比例後，方可申請土地徵收；另一方面又明確簽訂補償安置協議僅是批准徵收、實施徵收的必要條件而非充分條件；補償安置協議的生效和執行，取決於徵地申請是否得到批准以及市、縣政府是否最終實施土地徵收。如果將征地程序分為批前、審批、批後三個階段，每個階段尚有多個步驟、程序需要執行：即使預徵收階段已經達到既定簽約率，後續仍需落實補償費用、組卷申請報批；即使獲得批准後仍需進行土地徵收公告、通知騰空交付等多項工作，且一旦征地目的發生改變，市、縣政府可能會暫停徵收工作；而如超過征地批複兩年有效期未實施徵收，則需要重新申請報批或延長有效期。在未達到簽約率，或徵收未獲得批准或者批准後未實施情況下，補償安置協議效力如何認定、是否需要執行？由此產生的糾紛應如何處理？仍有待實踐來回答。

根據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第502條第1款的規定，依法成立的合同，自成立時生效，但是法律另有規定或者當事人另有約定的除外。補償安置協議應當屬於成立但尚未生效的附生效條件的合同，生效條件有賴於協議雙方的約定。關於補償安置協議的生效條件有以下兩種觀點：一是認為達到簽約比例並獲得征地批准後生效：[[22]]二是認為獲得征地批准且發布征地公告後生效。[[23]]如《上海市規定》第12條就規定：「徵收集體土地申請經依法批准並公告後，相關補償協議生效」。

契約應當信守，公法契約尤當如此。安置補償協議未生效前，亦不意味著沒有約束力，仍應基於誠實守信原則，積極促成合同條件的成就，並履行合同生效前的「前義務」。如市、縣政府應積極申請土地徵收，保證補償費用足額到位，土地徵收申請獲得批准後積極作出土地徵收公告並組織實施。實踐中，如果約定土地徵收申請獲得批准作為補償安置協議生效條件，對於在一審法庭辯論終結前征地申請獲得批准的，之前簽訂的補償安置協議可認定為生效；未達到簽約比例，或仍未取得征地批複手續且不可能取得批複的，根據協議的約定確認協議未生效，按照協議的約定和法律規定的合同締約過失賠償責任依法處理；如果土地徵收申請獲得批准，但市、縣政府兩年內不具體實施徵收導致有權部門作出的征地批複失效或者因公共利益不需要實施徵收的，此時協議雖然生效，但由於協議目的不能實現，協議相對方有權要求解除協議並要求徵收主體承擔違約責任；如果通過重新申請或延長征地批複有效期後，區片綜合地價已經調整的，為減少被徵收人損失，可另行簽訂補充協議。

行政機關與被徵收人簽訂的補償安置協議，無證據證明存在無效的事由的，人民法院應尊重雙方當事人的意思表示。被徵收人已簽訂補償安置協議、領取相應補償費用且交出土地後，其依附於土地上的所有者權利一併消失。但補償安置協議存在《民法典》第144條、第146條、第153至154條規定的合同無效法定情形和《中華人民共和國行政訴訟法》第75條規定的「實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形」的除外。關於補償安置協議的實施主體，新《土地管理法》第47條第4款、新《實施條例》第29條第1款規定「縣級以上地方人民政府應當組織有關部門與擬徵收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議」，從文義解釋角度看，簽訂補償安置協議的行政主體既可能是市、縣政府，也可能是其組織的有關部門。由於有些地方性法規、規章規定設區的市、縣政府可指定政府部門或鄉鎮政府簽訂補償安置協議，人民法院應謹慎確定並尊重行政主體資格。

（三）補償安置決定的審查

補償安置決定合法性審查，要重點圍繞補償內容是否公平合理。

一是征地補償安置決定是否有事實和法律依據，包括是否依法及時作出、被徵收的土地是否在土地徵收公告範圍內、用地項目是否符合公共利益需要、補償安置方案是否合法等進行全面審查。

二是補償內容是否公平合理。公平就是同樣情況同一標準同樣對待；合理就是對於合法房屋至少要做到拆一還一甚至更高；及時就是必須先補償後拆遷；足額就是補償要做到「生活水平不降低、長遠生計有保障」「居住條件有改善」。判斷補償安置是否公平合理，既要嚴格執行法律、法規、規章，又要考慮符合上位法的地方性規定，還要全面實現「生活水平不降低、長遠生計有保障」「居住條件有改善」。具體而言，在確認徵收土地公告和征地補償安置方案的合法性的前提下，人民法院在確定並計算土地補償費、安置補助費、青苗、房屋以及社會保障等補償內容時，應當按照新《土地管理法》《實施條例》和補償安置方案所確定的標準、內容和計算方法進行。對補償安置決定合法性的審查，應當堅持公平合理補償並秉持司法謙抑；對規範性文件和補償安置方案中結合當地實際且不違反上位法和省級補償安置政策規定的各項補償費用的補償標準、支付對象和支付方式，可予以支持。實踐中，經常發生能否適用《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行補償的爭議。原則上，集體土地與國有土地徵收補償理論、範圍與標準均不相同，因此應嚴格限制集體土地上房屋參照國有土地上房屋補償標準規則的適用，對《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《審理農村集體土地行政案件規定》）第12條第2款的特別規定，要全面準確理解。當然，由於國有土地上房屋徵收補償標準一般高於集體土地的補償標準，行政主體參照國有土地上房屋徵收補償標準對被徵收的房屋進行補償的，為了充分保障被徵收土地農民的合法權益，人民法院應予尊重。

（四）責令交出土地決定的審查及強制執行

根據《行訴法解釋》第155條至第161條關於非訴行政執行及《審理農村集體土地行政案件規定》第14條的規定，借鑒最高人民法院《關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》相關規定，市、縣政府作出責令交地決定後、向人民法院申請執行時，除提交強制執行申請書外，還應當提交以下材料：（1）責令交地決定及作出該決定的相關證據（包括補償安置方案、補償安置協議及要求履行協議的書面決定或補償安置決定、土地徵收申請批准文件、土地徵收公告）和所依據的規範性文件；（2）責令交地決定送達憑證、催告情況及被徵收人、直接利害關係人的意見；（3）社會穩定風險評估材料；（4）申請強制執行的土地（房屋）狀況。非訴行政執行案件由人民法院行政審判庭進行審查，審查範圍包括：（1）申請人是否系作出責令交地決定的市、縣政府；（2）被申請人是否系責令交地決定所確定的義務人；（3）申請人是否已履行補償安置協議或補償安置決定的補償安置義務，被申請人是否已依法得到補償安置或者無正當理由拒絕接受補償安置，不履行交地騰房義務是否已影響徵收工作正常進行；（4）申請人催告被申請人履行情況，即是否系催告書送達十日後被申請人仍未履行義務；（5）是否系在法定期限內申請執行；（6）是否屬於本院管轄；（7）責令交地決定是否合法且符合強制執行條件。需要注意的是，在依據要求履行補償安置協議的書面決定作出的責令交地決定的強制執行情形下，對決定合法性的實質審查重點放在安置補償協議的合法性方面。

小結

中國特色農村集體土地徵收補償制度的建構應圍繞著基本國情展開，相關爭議的實質化解也應結合實際而有所創新。新《土地管理法》及其《實施條例》對土地徵收補償程序作了重大調整，解決了土地徵收補償領域行政訴訟中徵收主體、補償主體難以確定，徵收行為、補償行為難以分辨，過程性行為、終局性行為難以區別，適格被告、可訴行為難以判定的重大難題，限定了土地徵收的用途和範圍，改變了土地徵收補償的計算方式，提高了補償標準，更好地維護被徵收人的合法權益。同時，也暢通了合法強制拆除的法治渠道，為集體土地徵收補償領域的實質化解奠定了制度基礎。良法是善治的前提，在中央層面立法的大框架內，很多操作層面的細節仍需要地方立法完善，對新《土地管理法》及其《實施條例》未規定的，因法律實施的需要，地方立法也可以結合當地情況積極探索，如《浙江省條例》和《江蘇省條例》已明確規定了土地徵收行政違法責任追究機制等。徵收補償制度特別是糾紛化解模式的新規定，也給行政審判帶來新的問題與挑戰，司法機關必須對補償安置協議糾紛、補償安置決定糾紛、徵收土地公告糾紛、強制拆除糾紛領域的新情況新問題加強研究並未雨綢繆。

▼

更多信息，長按|掃描二維碼

關注©山東高法