馬世忠：建立健全中國特色法官職務管理制度

建立健全中國特色法官職務管理制度

最高人民法院黨組成員、政治部主任

馬世忠

習近平總書記指出，全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。人民法官作為法治隊伍的重要力量，在推進法治中國建設中發揮著重要作用。加強新時代法官隊伍建設，關鍵在於建立健全符合法官職業特點、體現審判工作規律的法官職務管理制度。新法官法明確「法官實行單獨職務序列管理」。2022年3月，《法官單獨職務序列規定》印發實施，標誌著中國特色法官職務管理制度基本定型並不斷發展完善。深刻理解法官單獨職務序列的核心要義，準確把握、穩妥推進法官單獨職務序列管理，對全面提升法官職業化水平，建設一支德才兼備的高素質法官隊伍具有重要意義。

實行單獨職務序列是法官職業化的必由之路

習近平總書記指出，司法活動具有特殊的性質和規律，司法權是對案件事實和法律的判斷權和裁決權，要求司法人員具有相應的實踐經歷和社會閱歷，具有良好的法律專業素養和司法職業操守。這為本輪法官管理制度改革提供了總依據、總遵循。2015年10月，中央組織部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》，拉開了單獨職務序列改革的序幕。全國法院堅持「試點先行、分步推進、系統集成」的工作思路，積極穩妥推進各項改革任務落實落地，約12.8萬名法官先後納入單獨職務序列管理，法官等級晉陞實現常態化，配套待遇不斷完善，基層一線法官職級低、待遇差、晉陞通道狹窄、職業尊榮感不高等問題得到有效解決。

對法官實行有別於其他公務員的單獨職務序列管理，是由審判權的內在屬性決定的。根據我國憲法，人民法院是國家的審判機關，依法獨立行使審判權。審判權具有不同於行政權的特性。行政權從本質上講是管理權，行政官員上下級之間是領導與被領導的關係。審判權是對案件事實和適用法律的判斷權裁決權，具有親歷性特徵，要求法官以直接言辭為親歷的主要方式，以庭審為親歷的主要場所，親自審查各方提交的證據材料，親自聽取各方陳述、舉證、質證、辯論；審判權具有中立性特徵，要求法官避免偏聽偏信，不偏不倚地對待原被告和控辯雙方，作出客觀公正的裁決；審判權具有終局性特徵，對糾紛實行司法最終解決原則，一旦法官作出生效判決、裁定或決定，糾紛在法律上就應得到最終解決或平息，且原則上一事不再理；法官在審判組織內部是平等關係，講究少數服從多數。審判權的重要特點，要求對法官實行不同於其他公務員的管理模式。

對法官實行有別於其他公務員的單獨職務序列管理，是由法官的職業特點決定的。我國現行公務員法將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三個類別，並明確法官屬於公務員範圍。長期以來，我國對法官按照綜合管理類公務員管理，實行與其他公務員基本相同的管理模式，在任免條件、職級晉陞、業績考核、職業保障等方面沒有明顯區別，實行行政化管理，法官之間實際上存在著上下級關係。這種管理體制既不利於法官平等行使審判權，也不符合法官職業特點和審判工作規律。從職位性質、條件、特點和管理來說，法官職位有別於公務員法規定的三個職位類別中的任何一個。法官等級主要代表職業資歷深淺，並不意味著級別高低，等級不同的法官就同一起案件行使審判權時，權力平等、共同擔責，不存在「誰級別更高，誰審批把關」的現象。因此，為確保司法公正，應當按照法官職業特點，推動實現法官等級與行政職級脫鉤，建立法官單獨職務序列。

準確把握法官單獨職務序列管理的核心特點

法官單獨職務序列管理堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨對人民法院隊伍的全面領導，深入貫徹新時代黨的組織路線和幹部工作方針，始終將政治標準放在首位，切實將黨管幹部、事業為上、公道正派、嚴管厚愛以及向基層一線傾斜等原則貫穿職務管理全過程各環節，在等級設置、等級升降、考核懲戒和工資制度等各方面「讓法官更像法官」。

其一，更加突出司法職業特點。司法責任制改革的核心要求就是「讓審理者裁判，由裁判者負責」，推動審判權的本位回歸，確立法官的辦案主體地位，確保法官依法行使辦案職權，不依職務職級的高低分配審判權。改革前，確定法官等級的主要依據是行政職級，這就強化了法官管理中的行政化傾向，不利於法官平等行使審判權。為此，法官單獨職務序列等級實現與行政職級脫鉤，與其他公務員職務職級層次不再一一對應，法官之間也不根據等級高低確定上下級關係，更不存在高等級法官領導低等級法官的問題。在法官等級晉陞方式方面，各級法院法官只要認真履行職責，即使不擔任領導職務，也能按照任職年限逐級晉陞到一定等級，對於特別優秀或者工作特殊需要的還可以特別選升，從根本上改變了過去法院幹部「千軍萬馬過獨木橋」、扎堆爭搶行政職務的狀況。

其二，牢固樹立強基導向。目前，人民法院80%左右法官工作在基層，80%以上案件化解在基層。隨著四級法院審級職能定位改革的推進，基層法官審判任務更重，責任標準更高，有效激勵基層法官隊伍幹事創業是本輪司法體制改革的重要任務，也是加強法官隊伍職業化建設的關鍵所在。法官單獨職務序列立足於法官從基層培養、到基層鍛煉、在基層成長，堅持重點向中級以下法院傾斜，大幅提高中級、基層法院高等級法官比例，擇優選升高等級法官的比例設置，越向下級法院比例越高，確保優秀人才在基層和辦案一線安心、專心工作。各級法院實行比例控制的法官等級職數，必須確保有一定數量用於一線辦案崗位，特別選升制度也明確規定只適用於一線辦案崗位法官，個別長期在基層法院任職、工作特別優秀、為審判事業做出突出貢獻的法官，甚至可以突破法官等級設置的「天花板」，晉陞至二級高級法官，極大拓展了基層法官的職業發展空間。

其三，注重與員額制等改革相銜接。法官單獨職務序列改革與法官員額制、法官工資制度等改革任務關聯度高、耦合性強。隨著改革的持續推進，單兵突進的「碎片化」改革無法適應改革需要，必須依靠系統性的思維、全局性的視野和協同作戰的智慧，才能為改革發展革除羈絆、掃清障礙、指明方向。如果說員額制改革主要解決哪些人可以成為法官的問題的話，那單獨職務序列改革就需要解決進入法官員額的人員如何進行管理的問題。為此，法官單獨職務序列對法官等級的設置、升降以及法官的管理監督等作出了全面規範。法官等級與公務員行政職級脫鉤後，就必然面臨法官工資及各項待遇保障標準如何確定的緊迫問題。為此，本輪司法體制改革對法官工資制度進行了重新設計和調整，新設了績效考核獎金，並在中央相關部門的大力支持下，全面構建了包括差旅、住房、醫療、公務交通補貼以及養老保險在內的配套待遇政策體系，改革紅利持續釋放，法官改革獲得感不斷增強。

積極穩妥推進法官職務管理制度更加成熟定型

任何一項制度的建立和完善都不可能一蹴而就。法官單獨職務序列改革是一項系統的、複雜的工程，《法官單獨職務序列規定》的出台為推進法官職務管理制度走向成熟定型奠定了政策基礎。下一步還需要加強法官單獨職務序列的系統集成和綜合配套，健全完善相關制度機制，形成改革合力，進一步釋放改革效能。

要準確把握法官等級升降要求。法官單獨職務序列是法官的等級序列，全面體現法官的政治素質、辦案能力、資歷貢獻等。本輪司法體制改革對法官等級晉陞實行按期晉陞、擇優選升、特別選升相結合的晉陞方式，對這一改革精神要繼續堅持。要突出對法官政治素質的考察。人民法院首先是政治機關，法官的第一身份首先是黨員幹部，在職務職級晉陞中必須把政治素質放在首位，全面考察其政治立場、政治態度、政治覺悟和政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，確保晉陞人選靠得住、過得硬、能放心。要注重對法官工作實績的體現。執法辦案是法官的本職工作，也是法官的立身之基。要牢牢堅持業績導向，分級分類健全完善法官績效考核體系，為法官晉陞等級提供科學、信服的業績基礎，從根本上破除達到最低任職年限就必須晉陞的錯誤認識，堅決避免簡單按照任職年限論資排輩，體現正確的用人導向。要實現法官等級的能上能下。法官單獨職務序列等級是法官能力、素質、作風等的綜合體現，應成為「能者上、庸者下」的雙行道。要加強對法官等級升降的管理和監督，在充分發揮等級晉陞獎掖激勵作用的同時，認真落實從嚴治黨、從嚴管理要求，對能力較弱不稱職、發生違紀違法行為等情形的法官不予晉陞法官等級或予以降低法官等級，情節嚴重不宜繼續擔任法官職務的及時清理退出法官員額，堅決將不符合晉陞或法官任職條件的人員擋在門外。

要健全法官職務序列轉任定級制度。初任法官如何確定等級以及法官在交流轉任其他公務員時如何確定等級，是法官單獨職務序列改革中各方關注較多的重要問題。對此，首先要牢牢堅持改革方向不動搖。法官在初任、交流時面臨定級問題，從根本上說是因為對法官群體實行了不同於其他公務員的單獨職務序列，法官等級與公務員領導職務層次和職級層次不再一一對應。這改變了本輪改革前法官按照行政職級進行管理，有的地方對這一政策調整還不完全適應，仍然習慣於按照改革前的行政職級進行套轉，甚至還寄望於將法官等級與行政職級具體對應起來。這顯然不符合法官的職業特點和審判工作的內在要求，為定級操作的便利恢復與職級的對應關係更是捨本逐末。對此要有清醒認識，始終牢牢堅持法官單獨職務序列的改革方向不動搖，絕不能開倒車，走回頭路。另一方面，要綜合把握定級時的考慮因素。無論是法官助理初任定級，還是法官轉任其他公務員定級，本質上屬於不同職務序列的轉換問題。要注意結合職務職級、德才表現、任職資歷、工作經歷等進行統籌把握，全面反映相關人員的政治素質、辦案能力、資歷貢獻等，穩定幹部職業發展預期，切實避免落差調整過大。

要科學把握領導幹部選任條件。按照法官等級選任法院領導幹部，是法官單獨職務序列的重要內容。要選優配強法院中層幹部。庭長、副庭長居於法院承上啟下的關鍵位置，是法官成長為法院領導幹部的第一步。要統籌考慮法官等級結構、年齡結構、學歷結構等，進一步加強從法官等級較低的年輕法官中選配中層幹部的工作力度，確保各級人民法院中層幹部中的年輕法官比例在現有基礎上實現較大幅度提高。要選優配強法院領導班子。領導班子成員是人民法院幹部隊伍中的「關鍵少數」。要著眼於人民法院領導班子的老中青梯次配備，充分發揮幹部協管職能作用，將法官等級晉陞與領導班子配備需求有機對接，為新時代人民法院改革發展提供充足的領導人才儲備。要暢通法院幹部交流渠道。司法人員實行分類管理後，部分法院幹部交流機制不夠順暢，複合型人才鍛煉路徑收窄等問題突出。法官單獨職務序列是激發法官隊伍活力的「源頭活水」，不應成為阻礙各類人員交流的制度壁壘。要加大幹部輪崗交流力度，有序推進法官跨部門、跨層級、跨地區、跨系統交流鍛煉，積極推進審判業務部門與綜合部門幹部的雙向交流，綜合部門領導幹部因工作需要到審判業務部門擔任領導職務的，可按照法定程序任命相關法律職務。

要不斷完善法官職業保障機制。根據權責利相統一的原則，法官作為定分止爭的裁判者，必須通過司法責任制對其職業權力予以約束，也必須受到當事人的尊重和信賴，適當提高其政治、經濟待遇，完善其職業和生活保障，能夠使法官立場更中立、心態更超脫、裁決更公正。法官單獨職務序列是實施法官管理，確定法官工資、住房、醫療等待遇的重要依據。2019年，新修訂法官法專門對完善法官職業保障作出了系統規定，這為進一步做好相關工作提供了法律依據。要嚴格落實法官法要求，實行與法官職責相適應的法官工資制度，全面落實法官單獨職務序列配套待遇政策，確保法官安心、安責、安業。要健全法官權益保障委員會組織機構，完善法官依法履職保護機制，建立法官依法履職免責制度和不實舉報澄清制度，為法官履職盡責提供堅強組織和制度保證。要加大法官人身安全保護力度，健全與相關部門的溝通和聯動機制，完善法官及其近親屬人身安全保護措施，及時開展法官人身安全與權益保障培訓，切實增強法官的風險防範意識和應對能力。

來源：人民法院報

作者：馬世忠

編輯：李璇