目前，戰略性新興產業已成為引領我國未來經濟發展的新型支柱產業，將承載起培育新動能、拓展新空間、壯大新優勢和開創新局面的重任和使命。為此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱「『十四五』規劃綱要」）著眼於搶佔未來產業發展先機，培育先導性、支柱性新興產業群，提出了推動戰略性新興產業融合化、集群化、生態化戰略發展規劃，這對作為助力戰略性新興產業發展最為有效的政策工具之一——稅收，提出了更具針對性、精準性和有效性的要求。本文從重要意義、理論依據、現實分析和未來探討等方面就稅收助力戰略性新興產業發展相關問題進行深入研究，期冀更好發揮稅收在推進戰略性新興產業發展方面應有的作用。
一、戰略性新興產業的主要特點和發展現狀
（一）戰略性新興產業的主要特點
主要包括信息技術、高端製造、數字創意、生物技術和綠色低碳等五大新興領域的戰略性新興產業，是實現重大技術突破，培育發展新動能、競爭新優勢的關鍵領域，具有戰略性和新興性兩大基本特徵。其中：戰略性是指具有超前創新性和良好外溢性，當創新取得重大技術性突破時，不但能促進自身企業發展，同時能帶動其他相關企業、產業，甚至產業鏈發展，進而對經濟全局發展起到引導作用；新興性主要是指戰略性新興產業通過技術、產品、業態和結構創新，開發未來發展新領域，打造未來發展新優勢，形成未來發展新潛力，成為未來發展新引擎。
（二）戰略性新興產業的發展現狀
在「十三五」時期，雖然我國經濟增速有所放緩，但由於我國加快構建新發展格局，提升產業鏈現代化水平，戰略性新興產業呈現出持續加速發展趨勢。2020年，我國戰略性新興產業增加值佔GDP的比重為11.7%，比2010年的4%左右增長7個多百分點。根據「十四五」規劃綱要，2025年我國戰略性新興產業增加值佔GDP的比重將有望超過17%。「十三五」時期，戰略性新興產業不但帶動了我國GDP增長，同時使我國產業結構向高端化、智能化邁進。
進入「十四五」時期，我國經濟已邁向高質量發展階段：一方面，從內部看，戰略性新興產業發展尚處於起步階段，產業鏈還不完整，價值鏈中低端化以及自主可控性不足，需要政府為其提供更好的發展條件和更多的發展機遇；另一方面，從外部看，我國需要有力應對日益嚴峻的西方國家科技打壓、技術封鎖、斷供威脅等複雜多變的外部環境變化。從上述兩方面因素看，「十四五」時期我國戰略性新興產業發展需要更多包括財政、稅收、金融等方面的政策支持。
二、助力戰略性新興產業發展的稅收作用及定位
（一）助力戰略性新興產業發展的稅收作用
戰略性新興產業具有的戰略性和新興性兩大特點，使其具有高投入性、正外溢性和不確定性。因此，產業發展無法完全依靠自身力量，需要藉助政府的支持。稅收是政府最有效的政策工具之一。通過落實科學有效的稅收優惠政策，降低企業研發創新成本和風險，增強正外溢性效應，降低不確定性負面影響，稅收可以發揮有效推進戰略性新興產業發展的積極作用。
1.助力戰略性新興產業實現高投入。提升戰略性新興產業核心競爭力，需要增強其自主研發能力。而戰略性新興產業研發創新活動具有投資大、周期長和風險高的特點，難以憑藉企業自身資金投入和市場調節有效推進，需要有外部資金支持以彌補市場調節缺陷。通過稅收優惠政策和財政補貼政策，能有效降低企業研發創新成本，提升研發創新效率，增加研發創新預期收益。並且，政府部門可通過制定相應的政策，引導社會資本流向戰略性新興產業，緩解戰略性新興產業高投入資金壓力。
2.增強戰略性新興產業正外溢性。戰略性新興產業的創新研究成果有正外溢性，在給企業自身帶來直接利益的同時，會給經濟社會帶來間接利益。由於戰略性新興產業創新收益具有溢出效應，使得戰略性新興研發企業在承擔巨額投資時，難以獲得自主研發創新帶來的全部收益，這會降低企業研發創新積極性，減緩戰略性新興產業發展速度。通過對研發創新企業實行稅收優惠和財政補貼，將企業創新的外部利益轉化為內部收益，可以降低企業研發創新成本、增加企業研發創新預期收益、提升企業研發創新積極性，有效促進戰略性新興產業加快發展。
3.降低戰略性新興產業不確定性。戰略性新興產業具有前期投入較多、研發成本較高、面臨風險較大等特點，發展具有較大不確定性。一是技術上的不確定性。戰略性新興產業發展的關鍵是創新，而創新突破天然具有不確定性，尤其重大技術和核心技術突破不確定性更高。二是市場需求上的不確定性。戰略性新興產業的產品和服務起著引導消費或滿足潛在消費需求的作用，雖然具有超前性，但有時因難以形成現實需求而導致損失難以回收投入資金，從而影響企業創新投入。為此，需要強有力、系統性政策支持。通過對研發創新企業實行稅收優惠政策和財政補貼政策，給予企業相應的風險補償與風險保障，可有效激勵企業研發創新活動，提升戰略性新興產業活力。
（二）助力戰略性新興產業發展的稅收定位
我國通過減稅、免稅、加速折舊、稅前扣除、延期納稅、稅收抵免等有針對性的組合式稅收政策，減輕戰略性新興產業稅收負擔、降低戰略性新興產業投資風險、加大戰略性新興產業研發投入、激勵戰略性新興產業研發創新、提升戰略性新興產業層次、優化戰略性新興產業營商環境，以有效推進戰略性新興產業發展。
1.減輕戰略性新興產業稅收負擔。稅收優惠政策能有效減輕戰略性新興產業企業負擔，改善企業財務狀況。一方面，稅收優惠政策主要通過降低企業或產品稅收負擔，提高收益率，降低風險率，激勵引導資金、技術、人力資源等生產要素流向戰略性新興產業，有效提高戰略性新興產業供給水平；另一方面，稅收優惠政策通過降低企業生產經營成本、相對價格，提高產品利潤率和市場競爭力，以促進戰略性新興產業擴大市場需求。如此，稅收優惠政策可從供給和需求兩方面著力推進戰略性新興產業發展壯大。
2.降低戰略性新興產業投資風險。戰略性新興產業在生產經營周期中，風險和收益極度不對稱，這使其在發展進程中承受較大的周期性風險和壓力。為此，需要根據戰略性新興產業發展周期特點，合理設計制定符合產業發展不同階段特點的稅收政策，以降低戰略性新興產業投資風險。在產業發展初期階段，企業急需技術創新，研發創新投資大、風險高，稅收優惠和財政補貼等政策支持可緩解初創期企業資金困難。在產業發展成熟階段，隨著投資風險降低，收益相對穩定，稅收優惠和財政補貼等政策可選擇逐步淡出，從而平滑發展周期各階段風險和收益，推動戰略性新興產業發展。
3.加大戰略性新興產業研發投入。一是通過企業研發費用所得稅稅前扣除，讓政府和企業共同承擔研發創新風險、共同分享研發創新收益，從而激勵企業加大研發創新投入。二是通過企業研發費用所得稅前加計扣除，讓企業享有遠高於實際創新投入的扣除，從而大幅減輕其所承擔的研發創新成本，提升研發創新收益，激勵企業加大研發創新投入。
4.激勵戰略性新興產業研發創新。稅收對企業研發創新激勵主要通過兩條途徑：一是通過對戰略性新興產業要素投入以及產品產出的稅收優惠政策，降低企業研發創新成本，增加研發創新企業預期利潤，激發企業研發創新投入積極性；二是通過對戰略性新興產業科技人員的稅收優惠政策，增加科技人員研發創新收入預期，激勵科研人員研發創新積極性，吸引科技人力資源流入，增加科技人員勞動供給。通過上述兩方面稅收政策作用，有效激勵戰略性新興產業研發創新。
5.提升戰略性新興產業層次。一是通過針對戰略性新興產業技術研發、成果轉化、產品生產設計更具針對性的稅收優惠政策，促進戰略性新興產業高質量發展，提升戰略性新興產業自身層次。二是稅收優惠政策可助力戰略性新興產業發展，擴大戰略性新興產業在國民經濟中的地位和比重，從而有利促進產業結構優化，提升整個產業層次。三是通過稅收優惠政策更好發揮戰略性新興產業在發展新經濟、培育新動能方面的引領作用，促進經濟高質量發展。
6.優化戰略性新興產業營商環境。我國經濟正面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三方面壓力。然而，由於稅收優惠政策具有覆蓋面廣、力度較強、作用明顯，對恢復市場信心、提升市場預期作用明顯。通過更具針對性和更有力度的稅收優惠政策，能有效提振企業整體信心，穩定市場未來預期，改善和優化戰略性新興產業營商環境，促進戰略性新興產業發展壯大。
三、助力戰略性新興產業發展的稅收政策局限
（一）助力戰略性新興產業發展的稅收政策適應性局限
實施助力戰略性新興產業發展的稅收政策有兩種可選擇模式：一是專門針對戰略性新興產業量身定製、設計相應稅收政策；二是讓符合條件的戰略性新興產業借用現有稅收政策。當然，現實中也可能是兩者兼用，既讓符合條件的戰略性新興產業借用現有稅收政策，又為需要重點支持的戰略性新興產業設計針對性政策。我國現行戰略性新興產業主要是借用普遍適用的一般稅收政策，其優點是公平性較高，對戰略性新興產業和非戰略性新興產業一視同仁，而缺點是缺少政策適應性。
1.借用政策的適應性問題。當前，我國戰略性新興產業企業大多是借用高新技術企業稅收優惠政策，也就是唯有符合高新技術企業條件的戰略性新興產業企業才能享受稅收優惠政策。然而，由於高新技術企業標準是為高新技術企業量身定製的，強調創新性，而戰略性新興產業除了創新性，同時強調戰略性和新興性。為此，不符合高新技術企業條件，但同時兼有創新性、戰略性和新興性的企業無法享受高新技術企業稅收優惠政策。
2.共性政策的適應性問題。我國現行稅收政策是對於所有企業共同適用的共性稅收政策，稅收政策項目不少，而針對戰略性新興產業的稅收政策並不多。一是雖然實施了使用技術進步和產品更新換代設備的固定資產加速折舊政策，但在戰略性新興產業中具有重要地位的無形資產一般需按10年攤銷，難以適應技術進步的需要。二是戰略性新興產業由於不確定性較大，需建立風險金以應對初創期較大的投資經營風險，而風險準備金不得在稅前扣除，不利於增強企業抗風險能力。三是戰略性新興產業新產品開發、新技術應用的廣告宣傳費支出較大，稅前限額扣除政策不利於減輕戰略性新興產業稅收負擔。
（二）助力戰略性新興產業發展的稅收政策針對性局限
戰略性新興產業具有中小型企業數量多、經濟發展貢獻大、創新潛力強、人才等資源匱乏、抗風險能力差等不同於其他產業的特點，政府對其扶持及保護，需要有針對性的稅收政策支持。然而，由於缺乏相應的稅收優惠政策，政策效果受到了影響。
1.行業政策受益範圍偏窄。現有稅收政策主要是產業導向政策，集中在生物製藥、軟體產品、節能環保產品、新能源和資源綜合利用等方面，大部分戰略性新興產業或產品沒有相應稅收政策。如對於數字創意、生物技術等產業的稅收優惠力度明顯不足，針對高端裝備製造等產業的稅收優惠也較少。而新一代信息技術產業中涉及軟體開發及轉讓相關的政策也大都屬於一般性政策。
2.缺少人才引進鼓勵政策。要大力發展戰略性新興產業，就要著力培養科技人才並推動高科技人才集聚，加大人力資源投資，而現行稅收優惠政策更為重視物化資本投入，忽視了人力資源的重要作用。對科研人員有可能享受的發明創造獎、科技成果獎減免稅優惠，僅限於省部級政府部門以及國際組織等頒發的獎勵，減免稅優惠的門檻較高、限制過嚴，不利於吸引高科技人才投身到戰略性新興產業。
3.對中小企業的政策作用有限。戰略性新興產業中擁有大量科技型中小企業。戰略性新興產業相關的產業性、研發性和科技性稅收優惠政策，對於具有相當研發實力並且已經取得研發收益的大中型成熟企業更為有利，而對於中小企業，由於其盈利能力弱、虧損佔比高，激勵作用相當有限。尤其是對研發失敗產生虧損的中小戰略性新興產業企業，更是缺乏上述稅收優惠政策的有效助力。
（三）助力戰略性新興產業發展的稅收政策有效性局限
戰略性新興產業作為周期性產業，一般具有前期投入大、研發費用高、產出收益低等特點，隨著進入產出期，轉為投入減少、產出增加、收益提高。而我國現行一般稅收優惠政策由於缺少針對性，使促進戰略性新興產業發展的稅收優惠政策供給與政策需求相脫節。
1.所得稅政策有效性局限。當前，我國針對戰略性新興產業的稅收優惠政策主要集中在所得稅方面，企業所得稅主要以減稅、免稅、降低稅率等直接稅收優惠政策為主。能夠切實享受企業所得稅優惠政策的重要前提是企業實現盈利，而戰略性新興產業往往在初創期投資大、風險高、產出低，在尚未實現盈利的研發階段和產品化初期階段，企業無法享受到直接稅收優惠政策。現行企業所得稅同時有稅前扣除間接稅收優惠政策，如企業研發費用按實際支出150%或200%加計扣除，但同樣是基於企業實現盈利，也就是企業前期研發投入需在企業後期實現利潤中予以扣除，使研發費用加計扣除政策效果大打折扣。
2.增值稅政策有效性局限。現行企業稅收體系中，企業納稅佔比最高的是增值稅。增值稅是按銷項稅減進項稅徵收，能夠作為進項稅抵扣的主要是企業外購的原材料和固定資產等物耗支出，人力資源支出不能作進項抵扣。而戰略性新興產業大都具有物耗支出少、人力資源支出多、增值率高、可抵扣的進項稅佔比低等特點，這就意味著戰略性新興產業增值稅負擔相對較重，從而使增值稅制度對其發展產生了一定的不利影響。如戰略性新興產業中的新能源汽車產業，其研發成本中不能作進項抵扣的人力資源成本佔比較高，可抵扣進項少，導致增值稅稅負要重於傳統汽車產業。另外，為鼓勵消費，我國對消費端實施減免稅政策，主要是對消費環節車輛購置稅和使用環節車船稅實行免稅，雖然這些稅收優惠政策有利於刺激消費，但對於新能源汽車的高額研發成本仍存在難以抵補的問題。
四、助力戰略性新興產業發展的稅收政策完善
通過上述分析我們不難得出這樣的結論，即以稅收優惠政策推進戰略性新興產業發展不但必要而且有效。同時，現行政策也存在諸多不足。為此，本文根據「十四五」以及中長期規劃重點發展戰略性新興產業目標，提出以下助力戰略性新興產業發展的稅收政策完善建議。
（一）提高助力戰略性新興產業發展稅收政策適應性
1.完善稅收政策體系。從更好發揮稅收政策優勢，支持和促進戰略性新興產業發展需要出發，有必要根據「十四五」規劃綱要要求，針對戰略性新興產業重點領域，建立並完善實施範圍廣、涉及稅種多、覆蓋行業全的助力戰略性新興產業發展的稅收政策體系，並制定相應的稅收優惠政策細則。
2.適應產業發展特點。根據戰略性新興產業涉及面廣、產業鏈長、關聯性強的特點，在設計稅收優惠政策時要注重激勵戰略性新興產業鏈企業之間的聯動發展。既要設計針對戰略性新興產業的整體稅收政策，同時也要考慮適用於產業鏈中不同領域、不同生命周期階段的特殊政策，最大限度釋放稅收政策紅利，有效推進戰略性新興產業全產業鏈協同發展。
（二）提高助力戰略性新興產業發展稅收政策針對性
1.人力資源稅收政策。通過制定戰略性新興產業高端人才稅收政策，吸引人才要素向戰略性新興產業流動。一是從全面提升戰略性新興產業人才素質出發，允許職工教育經費在企業所得稅前全額扣除；二是從鼓勵戰略性新興產業高端人才引進考慮，允許高端人才工資按一定比例在企業所得稅前加計扣除；三是對戰略性新興產業科技人員取得有關科技成果獎勵、股權激勵暫免徵收個人所得稅。
2.資本投入稅收政策。一是對於金融機構向戰略性新興產業提供貸款取得的利息收入免稅，鼓勵金融機構投資戰略性新興產業；二是對於從事戰略性新興產業研發與生產取得的收入免徵增值稅，對於捐贈給戰略性新興企業的資金允許在所得稅稅前全額扣除，以鼓勵民間資本進入戰略性新興產業；三是對於創投企業投資戰略性新興產業，允許按投資額一定比例在創投企業所得稅前扣除，以鼓勵創投企業加大戰略性新興產業投資。
（三）提高助力戰略性新興產業發展稅收政策有效性
1.研發投入稅收政策。戰略性新興產業發展成長關鍵在於研發能力提升，為此需要加大企業研發投資，相應的稅收政策應重點關注核心技術研發領域，注重扶持前期研發活動，加大對戰略性新興產業研發創新投入政策支持力度，提高研發費用扣除比例，鼓勵企業自主研發。同時加大企業研發後期成果轉化政策力度，促進企業將創新成果轉化為生產力。
2.風險應對稅收政策。應對戰略性新興產業因不確定性引發的投資風險：一要建立科技風險準備金制度，允許戰略性新興產業投資企業按一定比例計提風險準備金，予以稅前扣除，積極引導風險資本增加對戰略性新興產業的投入；二要延長戰略性新興產業虧損彌補期，允許國家鼓勵類戰略性新興產業虧損在一定期限向前結轉和無限期向後結轉，且可以使用風險投資損失對其他投資所得進行抵減；三要實行再投資減免稅或退稅政策，將風險投資取得的投資收益用於再投資項目，對其實施減免所得稅或退稅政策，引導風險資本再投資，促進風險投資資金積累。
3.折舊攤銷稅收政策。對戰略性新興產業實施加計折舊、攤銷、稅前扣除等間接稅收優惠政策。一是允許戰略性新興產業購置用於鼓勵類項目技術開發的設備實行特別折舊，縮短折舊年限；二是允許戰略性新興產業企業縮短無形資產攤銷年限，幫助企業儘快收回無形資產成本；三是提高戰略性新興企業廣告和業務宣傳費企業所得稅稅前扣除限額；四是允許戰略性新興產業用於購置儀器設備與基礎研發的相關資本性支出作為當期費用支出，並允許由此形成的虧損向後結轉。
- 來源：稅務研究
- 圖文編輯：沐林財訊
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