■“盘数”和“治数”是“用数”的前提，构建全国公共数据资源“一本账”意味着各类主体可以通过公共数据资源登记平台，更直观、更全面地看到全国范围内纳入授权运营的公共数据资源目录，为跨区域、跨行业、跨场景的数据融合应用奠定基础，推动公共数据市场化价值化
以规范登记为抓手加快构建全国公共数据资源“一本账”
构建“一本账” 激活数据“矿”
□ 陈兵 牟冰清
2025年3月1日，国家公共数据资源登记平台正式上线。今年1月，国家发展改革委、国家数据局连发《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》。其中，《管理办法》从登记要求、登记程序、登记管理与监督管理等角度对公共数据资源登记作出具有强指导性、针对性和操作性的规定，并明确“构建全国一体化公共数据资源登记体系，规范公共数据资源登记工作”，旨在为摸清公共数据资源家底、加快公共数据市场化价值化奠定基础，以公共数据资源开发利用为抓手促进全国一体化数据市场加快形成。
“盘数”和“治数”是“用数”的前提
通过规范公共数据资源登记摸清公共数据资源底数，从而构建全国公共数据资源“一本账”，是加快公共数据资源开发利用的基础性、系统性、关键性工程。
支撑政府精准施策的重要依据。2024年2月，国家数据局等四部门发布《关于开展全国数据资源调查的通知》，调研各单位数据资源生产存储、流通交易、开发利用、安全等情况，并形成《全国数据资源调查报告（2023年）》，这帮助政府部门全面且准确地了解和掌握公共数据资源情况，为相关政策制定、试点示范等工作提供数据支持。
提升公共数据资源质量的重要举措。根据《管理办法》，公共数据资源登记需要提供相关登记材料，并确保其真实性、完整性、合法性和有效性，这将倒逼数据治理和质量管理水平的提升。实际上，部分地区已经开展了相关工作，例如，广东省早在2021年完成首轮公共数据资源普查，旨在解决各地各部门数据家底不清、数据基准性不高、数据碎片化等问题，在此过程中，要求各地各部门逐一核对系统清单和数据清单，深入梳理政务信息资源目录信息逻辑一致性与有效性，数据质量大幅提高。
公共数据资源安全合规开发利用的重要保障。“对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记”是《管理办法》的核心要求之一，通过提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料，公共数据资源开发利用的合规性和安全性得到了有效保障，并且可以成为授权运营监管的有力抓手。
释放公共数据资源价值的重要前提。数据要素价值与数据规模、多源数据融合程度呈正相关，具有叠加、放大、倍增效应。“盘数”和“治数”是“用数”的前提，构建全国公共数据资源“一本账”意味着各类主体可以通过公共数据资源登记平台，更直观、更全面地看到全国范围内纳入授权运营的公共数据资源目录，为跨区域、跨行业、跨场景的数据融合应用奠定基础，推动公共数据市场化价值化。
促进全国一体化数据市场培育的重要抓手。公共数据具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点，因此，公共数据资源率先构建“一本账”，能对其他类型数据资源的治理与开发起到带动作用，将加快一体化数据资源体系形成。另外，公共数据资源登记平台作为重要的数据基础设施，其建成和运行一方面将加大公共数据资源开发利用相关数据基础设施建设的经费投入力度，引导社会资本有序参与，另一方面将为其他类型数据的基础设施建设提供模板和参考，推动国家数据基础设施体系建成。
规范登记是构建全国公共数据资源“一本账”的重要抓手
“规范公共数据资源登记工作”的目标贯穿《管理办法》始终：第一，《管理办法》对登记对象、登记主体、登记机构、登记平台等关键术语进行了界定，并对登记要求作出规定，回答了“谁来登”、“登什么”、“在哪登”的问题；第二，《管理办法》明确了“申请－受理－形式审核－公式-赋码”的登记程序，并明确首次登记、变更登记、更正登记、注销登记四种情形，具有极强可操作性，详细回答了“怎么登”的问题；第三，《管理办法》对登记管理和监督管理进行规定，明确了登记工作相关主体的职能与责任，确保登记工作标准化、规范化的落地落实。
在此基础上，公共数据资源登记将成为构建全国公共数据资源“一本账”的重要抓手，具体体现在：
其一，公共数据资源登记有利于消除地区、部门、层级间数据壁垒。《管理办法》规定，“直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，应对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记”，此外，对于“未纳入授权运营范围的公共数据资源”、“利用被授权的公共数据资源加工形成的数据产品和服务”和“供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业对直接持有或管理的公共数据资源及形成的产品和服务”采取鼓励登记的态度。由此可见，此次公共数据资源登记覆盖的主体多、范围广，统一登记流程和标准，有助于打破地区、部门和层级间的数据壁垒，推动分散的公共数据资源“逻辑汇集”到全国统一登记平台。
其二，公共数据资源登记将显著推进公共数据资源管理的标准化与规范化。《管理办法》将“标准规范”明确为公共数据资源登记的原则之一。通过登记内容的标准化，以及登记服务的标准化，可以直接提高公共数据管理在全国范围内的标准化与规范化程度，从而提升公共数据资源的可见性和可用性。这将破解此前各地区、各行业主管部门公共数据资源管理制度不统一、数据目录不规范、数据平台不互通等问题，构建真正意义上的全国“一本账”。
其三，公共数据资源登记有助于提升全国公共数据资源管理与开发的效率。根据《管理办法》，“登记机构负责实施公共数据资源登记，执行全国统一的登记管理要求”；同时，通过“建设国家公共数据资源登记平台”，推动登记信息在全国范围内互联互通，并支持登记信息在全国范围内的查询和共享。这在事实层面形成全国一体化的公共数据资源体系，相关主体可以以极低成本掌握全国公共数据资源信息，从而极大提升数据管理与数据利用的效率。
利益、制度和技术协同是推进公共数据资源登记的关键
公共数据资源登记本质上是利益、制度和技术的复杂博弈，在推进过程中，可能面临各类主体参与动力不足、数据标准化成本高、相关技术实现与安全保障难度大、长效机制建立难等挑战。因此，实现利益、制度和技术协同是推进公共数据资源登记的关键，具体而言：
首先，在数据要素价值逐渐受到重视的当下，部分单位将其掌握的数据视为某种“优势资源”，尤其在数据权责不明确、不匹配的情况下，会存在数据授权运营后削弱自身话语权或产生数据安全风险的顾虑，从而导致其参与数据资源登记的积极性较低。
其次，在《管理办法》印发前，已有部分地区开展公共数据资源登记的相关探索，各地公共数据资源管理的相关制度和标准不一，地区间公共数据资源管理水平存在差异，因此，“构建全国一体化公共数据资源登记体系”存在现实难度，需要协调中央与地方、中央部委之间、省级地方之间数据标准与管理机制的差异，并符合各方利益诉求，避免造成“名义整合、实际割裂”的局面。
最后，公共数据资源具有规模体量大的特点，影响公共利益和国家安全。在全国范围内开展公共数据资源登记，对公共数据资源登记平台的数据存储、计算、更新、查询、共享、安全能力要求高。同时，需要承认的是，我国数字技术发展存在明显地区差异，因此，在全国范围内推进公共数据资源登记，不仅应当持续投入技术研发、平台维护和人才建设，而且要重视对数字化发展欠发达地区的技术支持、产业转移与人才培育，实现各地区数字技术的协调发展。
在推进公共数据资源登记工作的过程中，利益、制度和技术协同缺一不可，要真正构建全国公共数据资源“一本账”，必须在实践中逐步实现三者的有机联动，确保各方主体利益协同、数据资源管理制度与标准统一、数字技术协调发展。
（作者分别系南开大学竞争法研究中心主任，法学院副院长、教授；上海数据交易所研究院研究员）
