来源:人民日报海外版
一月十七日，在比利时布鲁塞尔的移民接待中心外，两名男子在临时帐篷里用餐。奥利维尔·马蒂斯摄（图片来源：美联社）
欧盟日前举行成员国司法和内政部长非正式会议。与会部长表示，欧盟非法移民和难民形势不容乐观，迫切需要加强外部边界管控，防止非法入境，增强遣返力度。
据欧洲边境管理局发布的数据，去年，欧盟国家共记录来自中东和北非等地区的非法入境者约33万人次，比上一年增加了64%，创下2016年以来的最高纪录。此外，欧洲还收容了大量乌克兰难民。
专家指出，受财政压力、内部分歧、右翼民粹势力崛起等多重因素影响，欧盟各国对非法移民和难民的接纳意愿和能力有限。在地区冲突背景下，非法移民和难民潮还将持续困扰欧洲。
欧盟压力山大
“存量积压、增量巨大”，是当前欧盟非法移民和难民形势的真实写照。
欧盟内政事务专员伊尔瓦·约翰逊日前表示，欧盟去年共收到庇护申请约92.4万份，这令许多欧盟国家承受巨大压力。而针对其中不符合庇护条件的人，欧盟目前的遣返力度远远不足。
根据欧盟统计局发布的数据，在2021年需被遣返的约34万入境者中，只有24%的人最终被遣返至原籍国。法新社称，欧盟近年来的遣返率只有20%左右。
与此同时，涌向欧盟的非法移民和难民还在不断增加。
联合国难民署报告显示，2022年，欧洲的难民人数增加了一倍多，境内流离失所者人数增加到近900万，造成了巨大的人道主义需求。2022年1月至9月，经海路入境欧洲的非法移民人数与2021年同期相比增长了19%，仅入境意大利的人数就增加了49%。
“欧盟的边境压力达到2016年以来的最高水平。”美国政治新闻网站Politico报道称，在去年非法入境欧盟的33万人次中，有将近一半经陆路从西巴尔干地区进入欧盟，另有超过10万人次经地中海偷渡至欧盟国家。在这些人员中，约47%来自叙利亚、阿富汗和突尼斯。
上述统计数字还不包括来自乌克兰的大量避难者。欧洲边境管理局2月2日发布的消息指出，从2022年2月24日至2022年底，有近1300万乌克兰难民从乌克兰和摩尔多瓦进入欧盟陆地边境。另据俄罗斯《消息报》网站报道，联合国难民事务高级专员公署日前表示，截至2023年1月31日，约有804万人从乌克兰进入欧洲国家避难。总部位于维也纳的智库“国际移民政策发展中心”日前发布预测称，今年还将有400万乌克兰人涌入欧盟国家。
接纳能力有限
紧张的非法移民和难民形势迫使欧盟考虑加强遣返力度。
据欧洲EURACTIV网站报道，欧盟委员会主席冯德莱恩日前表示，欧盟各国应加强对欧盟外部边界的控制，增加遣返人数并减少人员二次流动。目前，欧盟机构正在努力建立相关政策框架。
新加坡《联合早报》网站报道称，欧盟司法和内政部长非正式会议期间，欧盟轮值主席国瑞典发表会议声明表示，欧盟有必要与原籍国开展更有效的合作，减少非法移民并提高遣返率。声明称，欧盟应面向原籍国采取激励和限制措施，充分利用发展援助、贸易和外交等政策。欧盟成员国支持对不配合遣返的原籍国实施限制性签证措施。
此外，会议期间，欧盟各国部长还讨论了多项争议性话题，包括是否应该将欧盟资金用于修建“边境围栏”。据路透社报道，荷兰方面表示，愿意接受欧盟为边境壁垒提供资金。奥地利方面则支持加强保加利亚与土耳其边境的围栏，以进一步减少寻求庇护者在欧盟国家之间流动。
复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副研究员严少华对本报记者表示，经济和政治两方面因素，制约着欧盟对非法移民和难民的接收意愿和能力。
“乌克兰危机在欧洲引发了能源危机、通胀问题、粮食危机等一系列负面溢出效应，对欧洲经济民生造成严重冲击。随着乌克兰危机持续，欧洲经济仍然面临较大下行压力，多国财政状况吃紧，在接纳非法移民和难民时难免‘捉襟见肘’。”严少华说，“与此同时，欧洲政治‘向右转’势头越来越明显，右翼民粹势力逐渐登上主流政坛，导致部分国家在非法移民和难民问题上表现更为强硬，影响了欧洲对非法移民和难民的接纳意愿及各国间移民政策的协调。”
“在移民管理方面，受人口老龄化等因素影响，欧盟国家尤其是西欧国家一直执行的是适度开放政策，同时控制人员短时间内的大量涌入。”山东大学移民研究所所长、教授宋全成向本报记者表示，当前，欧盟对乌克兰难民入境持相对开放态度，其中，东欧国家也接收了大量乌克兰难民。但数量如此庞大的难民潮，对欧盟的就业市场是一个严峻的挑战。
据联合国难民署数据，按接纳乌克兰难民的国别来看，波兰、德国位居前列，分别接纳了156.3万人和105.5万人。其余接纳难民较多的欧洲国家依次为捷克、意大利、西班牙、英国、保加利亚等。目前，已有约482.3万名乌克兰难民被纳入欧洲国家的临时保护和支持计划。
“外国非法移民和难民尤其是乌克兰难民大量涌入欧盟国家，其年龄层次、受教育程度、劳动技能是否符合欧盟就业市场结构的需求，依然存在不确定性。此外，来自中东和北非等地区不同文化背景和宗教信仰的非法移民和难民如何融入当地社会、会否引发相关非传统安全问题等，也持续考验着欧盟政策的承压能力。”宋全成说。
政策面临阻力
路透社报道称，“经济持续萎靡不振”和欧盟成员国在分担机制上的“严重分歧”，持续影响着欧盟在非法移民和难民问题上的应对表现。
“到目前为止，欧盟国家一直不愿将非法移民和难民问题视为共同问题，而是更愿意从各自角度出发来考虑。”Politico报道称，欧盟的《都柏林条约》规定，入境者必须留在他们最先抵达的欧盟国家。但希腊和意大利等往年接收难民较多的国家认为，应由成员国共同分担压力，但该主张遭到波兰和匈牙利等国的反对。荷兰等北欧国家甚至已经推动严格的程序来登记入境者。整体而言，欧盟各国都投入了更多精力以阻止非法移民和难民进入。
法新社报道称，欧盟委员会于2020年制定的拟议《欧盟移民和庇护公约》取得了部分进展。但该项改革几乎不可能像立法机构和欧洲理事会承诺的那样，在明年的欧洲议会选举前达成一致并获得通过。
联合国难民署日前发表报告表示，为应对乌克兰难民大量涌入的情况，欧盟必须达成团结一致的方案，支持欧盟边境国家。报告还建议，欧盟的移民管理应从临时性强、危机驱动的方式，转变为更具持续性和连贯性的办法。
“欧盟加强非法移民和难民遣返力度的方案，执行难度不小。”严少华表示，“首先，大规模遣返或人员安置不当，都可能引发人道主义灾难。因此，该方案面临着来自欧盟内部及国际社会的舆论和人道主义压力。同时，遣返能否实现，很大程度上也有赖于原籍国的配合。当前，能源和粮食危机已给不少原籍国造成巨大困难，进一步加剧来自这些国家的移民倾向，遣返合作恐怕不会轻易达成。”
“在移民管理问题上，欧盟内部一直存在矛盾。2015年难民危机期间，欧盟推行难民分摊‘配额制’时步履维艰。由于成员国意见不一，该方案未能得到有效执行。由此推断，如果欧盟当下强制成员国接纳难民，效果或将十分有限。同时，在地区冲突持续的背景下，强制难民回到原籍国，显然也不可行。”宋全成说。
“当前，以美国为首的北约还在不断对俄乌局势拱火浇油。在冲突持续的情况下，欧盟面临的难民潮难有真正的解决方案。”宋全成说，“同时，如果经济形势持续低迷，欧盟国家对难民的拒斥态度或许还将持续。”（本报记者 林子涵）
《 人民日报海外版 》（ 2023年02月07日 第 10 版）
